新修改的反壟斷法于2022年8月1日正式實施。 （人民視覺/圖）

新修改的反壟斷法于2022年8月1日正式實施。近日，最高檢也印發通知，要求積極穩妥開展反壟斷領域公益訴訟，對新修改的反壟斷法增設的檢察公益訴訟條款如何實施提出了具體要求。

反壟斷檢察公益訴訟條款是2019年啟動反壟斷修法以後，直到全國人大審議時才新增的條款，意義重大。修改後的反壟斷法第60條規定：經營者實施壟斷行為，損害社會公共利益的，設區的市級以上人民檢察院可以依法向人民法院提起民事公益訴訟。

在我看來，反壟斷民事公益訴訟不僅拓展了人民檢察院的公益訴訟職能，而且将促進反壟斷民事訴訟“提質增效”。反壟斷民事公益訴訟還具有獨特的規則體系，其有效實施尚需與其他反壟斷參與主體構建銜接機制。

從“等内”向“等外”擴張

檢察機關提起公益訴訟經曆了從授權試點到法律确認普遍推行的過程。2015年7月1日，全國人大常委會授權最高檢在部分地區開展公益訴訟試點工作。曆經約兩年試點後，2017年6月27日，第十二屆全國人大常委會第二十八次會議決定修改民事訴訟法和行政訴訟法，檢察機關提起公益訴訟在制度層面正式确立。2018年12月，最高人民檢察院内設機構改革落地，公益訴訟成為新時代“四大檢察”業務之一。自此，公益訴訟成了人民檢察院的重要職能。

由于公益訴訟是一項新的職能，修改後的民事訴訟法和行政訴訟法一開始僅明确了4個法定領域：生态環境和資源保護、食品藥品安全、國有财産保護、國有土地使用權出讓，但立法用“等”字保留了拓展擴大的空間。

最近幾年，從“等内”領域向“等外”領域拓展越來越多。有些是通過全國人大的立法明确規定的，例如未成年人保護法、安全生産法、個人信息保護法将未成年人保護、安全生産、個人信息保護納入檢察公益訴訟領域。更多的是地方人大通過《關于加強檢察公益訴訟工作的決定》來拓展公益訴訟的範圍。

此次修改反壟斷法，賦予檢察機關提起反壟斷民事公益訴訟的職能，進一步拓展了“等外”領域，但檢察機關并沒有提起反壟斷行政公益訴訟的職能。

“提質增效”

反壟斷法規定反壟斷民事公益訴訟制度，與目前反壟斷民事訴訟存在較大局限性也有很大關系。

至2021年，全國各級法院審結各類壟斷民事案件共計893件，但最終判決損害賠償的案件可能隻有8件，成功率非常低。

從反壟斷民事訴訟類型來看，絕大部分案件是原告直接向法院提起民事訴訟（反壟斷直接訴訟），還有少量案件是原告在反壟斷執法機構認定構成壟斷行為的處理決定發生法律效力後向法院提起民事訴訟（反壟斷跟随訴訟）。

這種訴訟狀況與國外形成鮮明的反差。在美國，約有三分之二的反壟斷案件是反壟斷跟随訴訟。中國有據可查的反壟斷跟随訴訟可能隻有4件，而且基本上也以敗訴告終。

上述情況反映出了中國反壟斷民事訴訟中原告舉證難、證明标準高、反壟斷執法與司法不能有效銜接等問題，顯示了我國反壟斷民事訴訟質量不高，訴訟效果不明顯的窘境，很多因壟斷行為受到損害的消費者權益并沒有得到有效保護。

為了促進反壟斷民事訴訟“提質增效”，反壟斷修法給出的方案之一是引入檢察院提起民事公益訴訟制度。通過檢察院提起反壟斷民事公益訴訟可以在一定程度上解決企業或消費者單獨提起反壟斷訴訟存在的舉證困難、訴訟成本高、賠償激勵不足和勝訴率低等問題。同時還可以借助反壟斷民事公益訴訟制度加強原告方的訴訟力量，從而促進反壟斷民事訴訟的全面發展。

獨特的規則體系

中國反壟斷民事公益訴訟的主體僅限于人民檢察院，這與其他民事公益訴訟的主體較為多元有着很大的不同。

例如，個人信息保護公益訴訟的主體有人民檢察院、法律規定的消費者組織和由國家網信部門确定的組織。在通常情況下，各級檢察院均可以提起公益訴訟，但反壟斷法明确規定隻有設區的市級以上人民檢察院才有權提起反壟斷民事公益訴訟，這與反壟斷法實施的高要求是吻合的。反壟斷執法的要求更高，隻有省一級的市場監管局才有反壟斷執法權。

反壟斷法設計的人民檢察院提起的民事公益訴訟還有一個非常獨特之處，人民檢察院可以直接提起反壟斷民事公益訴訟。而在其他民事公益訴訟中，法律規定的機關和有關組織、英雄烈士等的近親屬享有優先訴權，檢察院隻是補充提起。例如民事訴訟法第58條規定，人民檢察院在履行職責中發現破壞生态環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害衆多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。

通知明确要求人民檢察院提起民事公益訴訟應重點關注互聯網、公共事業、醫藥等民生保障領域，精準開展反壟斷公益訴訟檢察工作。

對于檢察院而言，反壟斷法是一個全新的領域，因此通知要求嚴格把握立案條件和審批程序，要準确理解适用反壟斷法，嚴格把握反壟斷公益訴訟的辦案要求，同時要加強自身能力建設，系統學習反壟斷法律規則體系。

需構建銜接機制

通知強調，要加強反壟斷執法司法案例研究，健全反壟斷執法與公益訴訟檢察銜接機制，加強與法院的溝通協調，鼓勵公衆參與，自覺接受社會監督。這實際上是對反壟斷民事公益訴訟的銜接機制提出了明确的要求。

檢察院最為重要的是與反壟斷執法機構建立公益訴訟檢察銜接機制。一方面，檢察院可以在反壟斷執法基礎上提起民事公益訴訟，這方面的空間特别大。實際上，所有反壟斷案件均存在損害社會公共利益問題，但目前反壟斷執法轉化為民事訴訟的比例非常低，由檢察機關提起反壟斷民事公益訴訟可以在一定程度上解決案件轉化率低的問題。

檢察機關可以向反壟斷執法機構調取證據材料，在一些重大法律争議問題上征求反壟斷執法機構的意見。此外，人民檢察院也可以獨立提起反壟斷民事公益訴訟。對于這種獨立提起的反壟斷民事公益訴訟案件，人民檢察院應盡快告知反壟斷執法機構，并尋求反壟斷執法機構的支持。

人民檢察院也要重視與人民法院之間建立銜接機制，加強與法院的溝通協調。檢察機關獨立提起的反壟斷民事公益訴訟一旦勝訴，那麼在裁判生效後，檢察機關可以建議法院向反壟斷執法機構發出司法建議。

此外，人民檢察院還應與社會公衆建立銜接機制。檢察機關若要有效推動反壟斷民事公益訴訟，應鼓勵公衆參與，建立暢通的舉報機制和反饋機制。

（作者為浙江理工大學法政學院教授，國務院反壟斷委員會專家咨詢組成員，浙江省法學會競争法學研究會會長）

王健

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