論奶站管理與奶源發展的問題和對策_經濟評述_中國農業信息網

　　論奶站管理與奶源發展的問題和對策日期：2009-11-1809:30作者：孔祥智鐘真譚智心來源：農村工作通訊

　　“三聚氰胺”事件後，在政府、企業等各方共同努力下，奶站管理和奶源發展出現了明顯變化，很多地方在實踐中也形成了一些有益的經驗。但是，在當前特殊的宏觀經濟形勢和奶業市場條件下，奶站管理和奶源發展還存在着諸多問題和困難。課題組受農業部奶業管理辦公室的委托，對内蒙古、甯夏、陝西、山西、河北、遼甯、河南、重慶、四川。9個省份15個市（區）的奶站管理和奶源發展現狀進行了實地調研，共走訪奶站65家。本文在實地調查的基礎上，就為打造“質量安全得到保障、奶農利益得到保護、原奶生産得到促進、奶源市場得到穩定”的中國奶業提出若幹政策建議。

　　各地奶源發展與管理的做法

　　從調查情況看，在“三聚氰胺”事件發生後，通過政府、企業等多方共同努力，奶站管理和奶源發展取得了較大的成績。各地在奶站管理和奶源發展中也形成了一些成功的經驗，對今後奶業的健康穩定發展具有重要的借鑒意義。其主要做法可以總結為以下幾個方面：

　　一是乳企建站。從重慶、四川等地的調研發現，絕大多數的奶站一直以來都是乳品企業自建奶站。這樣的奶站就是企業的第一車間，任何奶站環節的摻雜使假的被追究對象就是乳品企業。因此，乳品企業不僅有動力、也有責任和壓力把好奶站質量關，為保證原料奶安全提供了有效的保證。

　　二是奶款到戶。奶款到戶是保護奶農利益的重要措施，奶農通過在銀行、信用社或郵政儲蓄開設的賬戶，直接獲取由乳企支付的奶款，而乳企單獨向奶站支付相應的管理費。目前，内蒙古12個盟市絕大多數已經實現奶款到戶的目标。

　　三是按質計價。優質優價一直以來是相當一部分北方奶業重點區域所難以做到的。這與奶農數量多，分戶檢測成本高有關。調查發現，在實行按質計價的地區，由于奶站數量和奶農數量相對較少，加上乳品企業直接建設奶站的情況較多，生鮮乳的檢測成本相對較低，企業完全有能力承擔。在按質計價模式下，奶農增加奶牛養殖投入、提高奶質的積極性很高，進而形成了良性循環。

　　四是穩定奶源。從内蒙、四川等地的調研發現，奶源的穩定主要通過以下兩個方面來實現：（1）穩定奶源市場結構。内蒙采取的做法是政府主導進行“奶源劃片”：即在政府的協調下，伊利、蒙牛兩企業集團，按照平等協商、等量置換的方式，合理劃分生鮮乳收購區域，避免無序争奪奶源。（2）穩定原奶價格。為了規範和監督企業在原奶收購過程中壓級壓價、價格合謀等不正當行為，一些地區成立了類似“生鮮乳價格協調組織”的機構。以内蒙為例，由自治區物價部門牽頭，農牧業部門、奶業協會、乳制品生産企業、生鮮乳收購者、奶畜養殖者代表等共同組成的生鮮乳價格協調委員會，定期提出不同養殖模式淡季和旺季生鮮乳交易參考價。這為進一步保護奶農利益起到了關鍵作用。

　　奶站管理和奶源發展中存在的問題

　　一、奶站管理中的主要問題

　　1．奶站發證工作總體進展較慢。由于各省奶站數量和發證尺度把握的差異較大，發證情況也存在很大差異：有的省份個體奶站數量較大，标準化程度參差不齊，難以在短時間内完全過渡到乳品企業、養殖場和合作社三個主體，發證的進展比較緩慢；有的省份發證尺度相對把握較寬，發證比例很高；也有的省份認為奶站驗收發證細則不夠詳細，尺度把握較為謹慎，甚至部分地區還沒有全面開展發證工作。截至2009年3月，陝西、山西、甯夏三省累計核發生鮮乳收購許可證占全省登記奶站數量的比例分别為32％、22.9%和2.5%。

　　2．養殖小區地位尴尬。養殖小區并非《乳品質量安全監督管理條例》規定的三大合法主體之一。從産權角度看，養殖小區依然屬于個體私營奶站，而它又有别于那些沒有固定交奶戶的個體私營奶站。鑒于其在奶牛養殖規模化、标準化等方面的作用，很多地方政府正在積極推進散戶進小區的工作。因此，養殖小區目前的地位十分尴尬，主體過渡整的難度還很大。

　　3．合作社奶站的作用不明顯。奶農專業合作社是《條例》中明确規定的三個投資主體的之一。但是從調研情況看，目前的奶農合作社發展較慢、數量很少，對保護奶農利益、保障質量安全的作用還十分有限。一些地區即使強行推進個體奶站過渡，也往往多為“虛”的合作社，流于形式，沒有實現奶農專業合作社應有的功能。

　　4．“駐站員”制度的作用有限。奶站清理整頓過程中一個較好的經驗就是企業或畜牧部門派駐站員參與對奶站的管理。如實力雄厚的蒙牛和伊利兩家企業就在其直管、托管、監管的每一個奶站都派駐了駐站員，對生鮮乳的收購過程和質量控制方面進行監督和管理。四川眉山地區的奶站也大多由當地畜牧部門派專人進行駐站監督。但是，對于企業來說，由于奶站數量衆多，駐站員的培訓、管理、工資等開支龐大，再加上監督所用檢測器具等相關設備的成本很高，企業接管奶站的能力有限。盡管駐站員制度一定程度上提高了原奶質量，但是不負責、不敬業的駐站員比例很大，奶站奶質不合格的情況依然屢屢發生。對于畜牧部門來說，由于人員編制有限，也難以派出如此龐大的監管隊伍。另外，基層農牧業部門在人力、财力等各方面捉襟見肘，使得駐站監督的效果大打折扣。

　　5.監管範圍不斷擴大，但監管力量較為薄弱。“三聚氰胺”事件後，政府相關職能部門在違禁添加劑、生産流通環節等各方面的監管範圍在不斷擴大，監管任務日益繁重，監管能力和手段還不适應當前工作的要求。由于監管力量的薄弱，很多地方對奶站的日常監管還不夠，執法力度尚待加強。從調研的情況看，盡管大多數奶站基本建立了衛生消毒制度、生鮮奶日常檢測制度、質量監督員工作制度等規章制度，但是生鮮乳收購、銷售、檢測等三項重要記錄還沒有得到完全落實：沒有填寫、臨時填寫、填寫不完整的情況十分普遍。同時，一些地方的奶站雖然各種證照（收購證、防疫證、健康證等）都已齊全，但衛生條件仍然較差，擠奶手段和程序上也都存在着很多安全隐患。

　　6．奶站補貼水平仍需進一步提高。目前，各地奶站的機械設備、檢測儀器等配置水平總體還較低。但購置補貼等優惠政策多數僅針對新建奶站或新購置機械設備而制定的，對于已具有相關機械設備但承受着較大生存壓力的奶站，還沒有具體的相關政策扶持。因此，已有奶站，特别是規模較大的奶站，目前享受到的擠奶機械購置補貼還較低。

　　二、奶源發展中存在的主要問題

　　1．乳品加工企業少收、限收、拒收生鮮乳現象較多。目前，奶源發展的最大問題來源于産業鍊下遊，即乳制品消費市場低迷，乳品企業的銷售量銳減，庫存增加，進而減少了生鮮乳收購量，降低了鮮奶收購價格，出現了賣奶難和奶款兌現難等狀況。如在山西太原市小店區的調研中發現，無論是規模化養殖場的奶站還是養殖小區的奶站，目前每個月均會被乳品企業因各種理由拒收3～5次，而奶站對此毫無辦法。此外，北方部分地區還出現了企業拖欠奶農奶款的現象，最長拖欠時間達5個月，奶農缺乏流動資金，虧損十分嚴重。

　　2．奶站基礎設施建設總體較為落後，檢測能力有待提高。奶站建設是奶源發展中極其重要的内容。據了解，有毒有害物質檢測的時間較長（需2～3個小時左右），檢測費用也較高，奶站無法逐戶地進行全面檢測，而隻能對基本的理化指标進行初步檢測。若某戶牛奶出現問題，也隻有等到問題奶與合格奶混合後一并送交乳品企業後才能檢測出來。這樣往往導緻許多沒有問題的奶農受到牽連和蒙受損失。另外，奶站普遍缺乏專業技術人員，原奶質量的初步把關還不夠，奶站工作人員和儀器操作人員急需進行相對完整的專業技術培訓。

　　3．奶站的社會化服務功能不到位。“三聚氰胺”之後，由于政府、企業對奶站的管理十分嚴格，特别是企業對收奶标準十分苛刻，嚴重影響了奶站自身的盈利水平。奶站盈利水平的下降，必然導緻奶站社會化服務功能的萎縮：奶站原先在飼料、防疫、技術指導等方面的服務内容大大減少，大多數奶站重點都聚焦在原奶幹物質、抗生素等質量指标能否合格，而不是想方設法提高收奶範圍内牛奶的生産能力。這就導緻“奶站所收奶質量難以提高――奶站盈利下降――奶站奶業社會化服務功能弱化――奶農生産水平和質量水平更加難以提高”的惡性循環。

　　4．倒奶補償機制不完善，奶農風險保障能力弱。由于散戶的奶是經過奶站混合到一起後送交企業，企業再對整罐奶進行檢測，因此隻要其中一戶的奶不合格，都會影響其他奶農。從調查來看，倒奶後企業、奶站對無問題奶農的損失基本不予賠償。多數情況是，奶站經過留樣測驗，公布問題奶戶名單，由奶戶之間進行協調（主要采取誰出問題，誰負責賠償的辦法，但多數奶農難以支付賠償）。奶站将損失某一批次的管理費（主要為收這部分奶的水、電、人工等成本），而奶農則将損失當日生鮮乳的全部成本。企業和奶站的這種風險“轉移”機制，對處于弱勢地位的奶農而言是極為不利的。因此，為保護奶農利益，維持其養牛信心，急需建立奶農風險保障機制。

　　5．奶源基地建設相對滞後。首先，散戶多，難集中。特别是山區和牧區，在短時間内實現奶牛的集中飼養或完全進園難度很大。其次，奶源基地的交通條件相對落後。第三，奶牛養殖場（區）建設相對落後。另外，奶牛建檔、養殖場（區）的備案等工作也存在着标識不一緻，管理不統一等問題，阻礙了生鮮乳質量安全追溯體系的完善。

　　重點政策與建議

　　1．進一步加強對個體私營奶站的管理，推動經營體制的創新

　　在奶業危機和金融危機的“雙重危機”下，實現奶站平穩過渡，就必須對占大多數的個體私人奶站進一步加強管理和持續監督，使之真正符合标準化、規範化等要求。在推進個體私營奶站經營主體轉換的過程中，不強行推進企業收購奶站，也不有意引導不符合條件的奶站領辦合作社。建議在自願的原則上，加快企業托管的進程，減少奶農與乳制品加工企業的中間環節；并根據實際情況探索符合本地奶業發展的新型奶站經營模式。

　　2．健全奶站管理标準，謹慎推進發證工作

　　針對目前奶站管理辦法不夠詳細的問題，各地要對合格奶站的基本标準因地制宜的加以明細。在生鮮乳收購證的發證過程中，奶站建設的報批申請、注冊登記、資質審查等審批程序需進行監管。加強對生鮮乳收購站建設場地、設備、衛生、人員和環保等條件的審查，推動奶站健全生鮮乳購銷台賬、收售奶記錄、設備消毒、生鮮奶質量自檢等制度。對于已經發證的生鮮乳收購站要加快建立奶站監督檢查、例行監測、質量監督員工作規範等制度。盡早将奶站監督管理工作納入制度化、規範化的軌道。

　　3．嚴格合作社奶站的審批，規範合作社的運作

　　對于向合作社方向轉化的個體私營奶站，發證部門要嚴格審批，防止出現虛假合作社的現象。對于已經發放生鮮乳收購許可證的，要積極引導，加強專業合作社奶站的自身組織建設，建立真正的合作社制度，擴大奶農在合作社中的數量，賦予奶農管理合作社的權力，實現真正的合作社運作方式。對于不符合合作社要求的，要限期整改，整改仍達不到要求的，要堅決取消合作社資格，甚至予以關停。

　　4．加大奶站扶持力度，完善奶站自身建設

　　為了使生鮮乳收購站具備與檢測項目相适應的化驗、計量、檢測儀器設備，配備相應專業技術人員，實現按乳品質量安全國家标準對本站收購的生鮮乳進行常規檢測；各地應認真實施相關奶站建設規劃和奶源發展計劃，進一步加大對奶站基礎設施建設的投入力度，抓緊生鮮乳收購站購機補貼和扶持工作，提高機械補貼力度，争取使有購機願望的生鮮乳收購站主體都能得到優惠政策的支持，确保補貼政策按時規範地落到實處，使奶站裝備水平和自身建設上一個台階。

　　5．強化養殖環節管理，加強奶源基地建設

　　有條件的地方要加大對标準化奶牛養殖小區、規模養殖場的投入與管理力度，對有一定規模的奶牛場，争取以縣為單位，實施養殖備案和代碼制度管理。推進牛奶生産、飼草飼料、疫病防治标準化生産技術，建立投入品和動物疫病治療記錄。對于散戶，要提高其法制意識和養殖的技術素質，從源頭上提高生鮮乳質量。建議在加強指導和監管的同時，有計劃地有條件地推動成立奶農合作社的發展和培育奶牛養殖大戶，逐步引導奶牛散養戶的集中化和規模化，切忌強行取消農戶散養。

　　6．健全奶業社會化服務體系，穩定原奶生産

　　首先，加強技術人員統籌管理，發揮各級、各類服務組織作用，做好飼養管理技術指導、奶牛選購和疫病防控等工作，提高生鮮乳質量。其次，加快品種改良步伐，提高奶牛單産水平。第三，協調農業銀行、農業發展銀行和農村信用社等金融機構，加大對乳品加工企業建立、接管生鮮乳收購站的信貸支持，并考慮給予适當的财政貼息補助。

　　7．加快進行奶農風險保障體系建設，保障奶農利益

　　奶農在整個奶業産業鍊中處于弱勢地位，需要加快建設奶農風險保障體系。一是制定統一規範的生鮮乳收購合同，規範生鮮乳交易行為。二是當地政府應當在本級财政預算内安排支持奶業發展資金，加大對奶農的扶持力度。三是當地政府應當加強對生鮮乳價格的監控和通報，及時發布市場供求信息和價格信息；并探索建立由各方參與的生鮮乳價格協調組織，确定生鮮乳交易參考價格和最低價格。四是建議各地盡快與乳品企業協商，建立按質計價和奶款到戶相結合的付款機制，真正從制度上保障奶農利益。

　　8．加快實現第三方檢測制度，實現公平交易

　　由于目前缺乏第三方質量檢測機制，奶站與乳品加工企業、奶站與奶農質之間發生原奶質量糾紛時，缺少仲裁機構。此外，第三方檢測制度也有利于緩解畜牧部門的監管壓力。所以，建議盡快成立地方性的生鮮乳第三方監測機構，使目前存在的因奶質和奶價認定不一的而産生糾紛的問題得到較好的解決，也有利于規範乳品企業無理甚至随意拒收生鮮乳的情況。并在地方性第三方檢測制度運行相對成熟之後，逐步推進全國性的第三方檢測體系的建立。

　　9．加強宏觀調控，推動奶業健康發展

　　奶站管理和奶源發展中出現很多問題的原因，在于整個奶業産業鍊甚至在奶業之外。因此，要解決這些問題就必須要發揮政府在宏觀調控方面的優勢。首先，要改變奶價低迷，遏制奶農倒奶殺牛愈演愈烈，就必須要從産業鍊末端的乳品消費市場上下工夫。建議政府出台相應政策，如進行牛奶營養宣傳、加強當前奶業形勢和乳制品質量安全的通報，推進學生奶計劃，向低保人群發放免費奶券等方式，提高消費者信心，促進乳品消費市場的回暖，拉動前端生産環節逐步走出困難，進而推進奶站管理和奶源的發展。其次，各地在奶站管理和奶源發展過程中，要因地制宜，發揮地方能動性和創造力。第三，加強政府與乳品企業的溝通協調，實現奶業區域平衡發展。地方政府應和中央政府配合，在根據地方奶業發展的潛力和速度适時加強與扶持本地乳制品企業的同時，積極與外部奶業資本溝通與協調，建立良好的合作關系，有序開發這些新的奶業市場，緩解北方奶業危機，逐步實現全國奶業區域平衡發展。

　　《農村工作通訊》第211期（作者單位：中國人民大學農業與農村發展學院）

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