規制的根本目的應是促進發展。

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文｜财經E法 樊瑞 張劍

編輯｜郭麗琴

從街道上飛馳而過的各色共享單車，到出行必備的打車軟件，再到旅遊時選擇打卡的網紅民宿，僅7年時間，共享經濟已悄然改變人們的生活方式。

經過多年發展，中國共享經濟的市場格局和監管環境均發生改變。未來該如何有效平衡“加強監管”與“鼓勵創新”？

9月9日，北京師範大學法學院和澄觀治庫聯合發布《中國共享經濟規制研究報告（2018-2022）》（下稱《報告》）。

《報告》指出，中國的共享經濟已經從前期虧損階段，開始步入盈利時代，需更加關注社會公平、平衡新舊業态權益。《報告》建議，未來相關部門之間可建立合作規制機制，确保政策制定和實施的一緻性，并持續優化營商環境。

《報告》的發布會上，來自監管機構、研究機構和行業代表，圍繞着共享經濟領域的監管議題展開讨論。其中一個重要議題是，如何采取合理合法的規制舉措，促進共享經濟行業的長期健康發展。

有專家指出，雖然政府在共享經濟的發展早期規制不足，但現在已法規完備，則應進一步關注規制效果和創新激勵。另有專家表示，平台企業需要更加重視自我規制，并應承擔相應的主體責任。

01 共享經濟監管的兩個挑戰

《報告》負責人之一，北京師範大學法學院副教授王靜表示，如何對共享經濟進行監管是一個全球難題。之所以将共享民宿、網約車和共享兩輪車都納入《報告》之中，是因為這三個領域都是強監管領域，會對相關業态發展産生直接影響。

《中國法學》編審、澄觀治庫特聘顧問吳雷介紹，《報告》主要聚焦前述共享經濟的三大典型領域，旨在研究分析不同階段對共享經濟的規制思路。她說，自2018年開始，《報告》的研究團隊開始跟蹤研究，并前往相關企業和公安、文旅、交通、市監等部門展開過多輪調研，同時也持續關注地方政策法規。

《報告》發布會現場

《報告》認為，目前共享經濟的發展仍然面臨着新的挑戰。

挑戰之一為，共享經濟定義的核心是“分散資源”還是“閑置資源”。

《報告》援引了國家信息中心對“共享經濟”定義：利用互聯網平台将“分散資源”進行優化配置，通過推動資産權屬、組織形态、就業模式和消費方式的創新，提高資源利用效率、便利群衆生活的新業态型模式”

但有監管機構人士認為，從嚴格意義來說，共享經濟的本質特征是在沒有新的生産情況下産生的經濟，即不浪費社會資源和生産成本，最大程度提高對“閑置資源”的利用。他指出，如果強調對“閑置資源”的利用，共享兩輪車就不屬于共享經濟的範疇，更多是一種租賃行為。

中國信通院政策與經濟研究所總工程師何霞指出，一般來說，共享經濟有廣義和狹義之分。從廣義來看，随着平台技術的發展，共享經濟和租賃之間的關系很難區分。從狹義來看，共享經濟隻包括現有物品與服務的共享。但兩種模式面臨的政府監管并不相同：“對租賃的監管相對簡單，經驗也更成熟，但是對于共享經濟，監管機構則面臨更大的壓力。”她說。

王靜回應稱，共享經濟起源于歐美國家，最初對這一業态的理解确實偏向于利用“閑置資源”。但在國家發改委等八部門2017年聯合印發的《關于促進分享經濟發展的指導性意見》，則強調對“分散資源”的利用，“分享經濟在現階段主要表現為利用網絡信息技術，通過互聯網平台将分散資源進行優化配置，提高利用效率的新型經濟形态”。

挑戰之二為，如何通過規制促進行業的長期健康發展。

時至今日，除便利人們的日常生活，共享經濟還為社會進步做出巨大貢獻。一方面，以網約車為代表的共享經濟，成為吸納就業的蓄水池；另一方面，共享經濟為構建新創業環境、提升經濟新動能發揮重要作用。

前述監管機構人士強調，規制的根本目的是促進發展，當下應該探讨如何采取合理合法的規制舉措，促進共享經濟行業的長足發展。

02 關注規制效果和創新激勵

《報告》指出，未來共享經濟發展将有三大趨勢，即業态持續豐富、開始步入盈利時代，以及更加關注社會公平、平衡新舊業态權益。

具體來說，共享經濟有跨行業、涉及企業衆多和就業崗位容量巨大等特點，是一種具有高度彈性的經濟業态，消費者的消費方式和理念不斷被重塑。

共享經濟發展前期，為快速搶占市場份額，部分企業采取大量投放、低價競争、高額補貼等方式吸引用戶，給公衆造成了“共享經濟是免費經濟”的錯誤印象。伴随行業發展回歸理性，企業開始收費、漲價。共享兩輪車、共享充電寶是其中的典型代表。

同時，共享經濟發展中也産生一些新問題，包括平台用工困境、新業态對傳統行業的沖擊、算法黑箱等問題。

在立法層面，北京師範大學法學院教授汪慶華分析指出，過去幾年，從《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》《密碼法》《電子商務法》等專門性立法到《消費者權益保護法》以及相關的行政法規，目前中國已建立相當完備的法律體系。通過立法和一些監管舉措，回應了新業态的各類問題。但汪慶華強調，從早期規制不足，到現在法規完備，未來應進一步關注規制效果和創新激勵。

中國政法大學法與經濟研究院教授張卿認為，監管應當主要關注共享經濟所在領域的市場失靈問題(往往體現為風險）的表現和新特征，研究現有的私法救濟機制和市場監管手段能否能以較小社會總成本來解決這類問題。張卿指出，“目前一些地方政府仍普遍采用行政許可手段”，因此建議應當尋找監管和合規成本較低，但卻能精準實現規制目标的非許可手段，比如備案、強制性标準等方式。

國家信息中心分享經濟研究中心副主任于鳳霞指出，未來的規制一定不僅是政府行為，而是包括平台企業在内的各方協同治理，這意味着平台企業需要越來越重視自我規制，并承擔相應的主體責任。

“我們認為，對制度建設和規制問題的研究，一定是場景導向、行業導向、應用導向的”。于鳳霞說，共享經濟近十年的發展曆程，提供了一個觀察新業态規制建設發展的切口，比如跨部門監管和利用技術手段的全鍊條監管。

基于行業趨勢，《報告》提出了四項建議。

其一是要繼續完善相關配套制度。《報告》認為，在“支持發展”的頂層設計下，也更加注重發展共享經濟的“創新發展”、“健康成長”和“新型規制模式”。

其二是升級規制理念，搭建聯合規制體系。考慮到共享經濟規制涉及到多個部門，容易出現“九龍治水”的現象，監管機構應當建立合作機制，确保政策一緻性。

其三要持續優化營商環境。王靜指出，一些城市為共享單車企業進入當地市場設置較高的門檻。比如，将共享單車或者共享電動車的經營權打包出售，并以“價高者得”的拍賣方式來确定中标企業。

王靜指出，雖然此舉在一定程度上增加了地方财政收入，但是卻增加了企業的成本，甚至影響正常經營。更重要的是，這種做法實質上設立了行政許可，涉嫌違反《行政許可法》《反不正當競争法》和《反壟斷法》的有關規定。

其四，強化平台企業合規建設。加強平台企業的合規建設是完善共享經濟規制體系必不可少的環節。因此，要提升平台企業合規自覺性、調動建立行業自律自治機制的積極性。

03 平衡規制與發展

《報告》将中國的共享經濟分為三個階段。其中，2015年至2018年為初步發展階段，2018年至2019年為加強規制階段，2020年開始進入堅持發展與完善配套制度階段。

其中，初步發展階段确立了以“鼓勵創新，包容審慎”的核心原則，推動共享經濟高速發展。2016年，中國成為全球首個實現網約車合法化的國家。

而加強規制階段是共享經濟部分領域問題集中爆發的階段：社會、市場和公衆對出台規制制度的呼聲高漲。

行業格局也已發生變化。以共享出行領域為例，該行業在2018 年的增速明顯放緩，從2017年的57%下降至 23%。以滴滴為代表的獨立網約車平台，正面臨來自聚合平台的挑戰。據交通運輸部網約車監管信息交互平台公布數據，2022年7月共收到6.95億單訂單，其中提供中介和信息服務的聚合平台完成1.53億單，占比達22%。“面對聚合平台沖擊等方面原因，網約車市場将出現‘去龍頭’現象，多平台共存是今後的發展趨勢。”澄觀治庫研究員梁亞倫表示。

《報告》認為，2018 年以來，中國共享經濟規制的一個重要節點是《電子商務法》的頒布。進入2019年，國家層面推進了共享經濟标準化建設，并針對平台經濟發展制定了相關政策，綜合運用行政、法律、技術等監管手段，加強監管。

約談對促進網約車發展發揮重要作用

梁亞倫介紹了2018年—2022年中國網約車規制研究。他指出，行政約談已經成為政府重要的規制手段之一。據他們統計，2018年至2022年8月，中央和地方有關監管機構對網約車平台進行50多次約談。

2020年之後，在宏觀經濟形勢和疫情的雙重壓力下，共享經濟表現出強健的韌性，不僅在創新方面繼續有所突破，還在穩民生保就業、推動複工複産和經濟社會數字化轉型方面表現突出。因此，《報告》指出，中國繼續采取了“堅持發展共享經濟、加快出台共享經濟領域相關配套規章制度”的政策。

面向未來，共享經濟領域如何兼顧“規制”與“發展”的平衡，仍是需要長期關注的課題。

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