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當前，市場監督管理部門在處理化妝品質量安全違法行為時，适用的法規主要有《化妝品衛生監督條例》（以下簡稱《條例》）《國務院關于加強食品等産品安全監督管理的特别規定》（以下簡稱《規定》）和《産品質量法》。

那麼，在化妝品監督管理條例尚未正式施行之前，如何選擇現有的法律法規依據開展化妝品領域的稽查辦案呢？

化妝品執法的法規選擇

随着化妝品行業技術日新月異的發展，現行的化妝品法規已難以滿足國家的宏觀發展和行業發展的需要，給監管帶來諸多挑戰。

《條例》頒布的時間較早，相對于當前的化妝品行業的發展情形，内容稍顯滞後，許多條款已與實際狀況不符。在應對一些化妝品違法違規行為時，無法給予相應的行政處罰，給監管部門稽查辦案帶來一定困難。

《規定》是目前查處産品違法行為比較直接有效的行政法規，在化妝品監管實踐中可以适當運用，但其處罰裁量基準過高，針對化妝品領域違法行為的行政處罰難度較大；并且和《行政處罰法》中處罰與教育相結合的原則有沖突，不容易産生行政執法的社會效應，所以也給稽查辦案帶來一定局限。

《産品質量法》明确規定，在我國境内從事産品生産、銷售活動必須遵守該法。雖然《産品質量法》未設置罰款數額最低限，未完善以“貨值金額”為處罰基數确定罰款數額的成倍遞進模式，存在違法利潤高于違法成本的弊端，但其對處罰條款的表述，一定程度上規避了因法規滞後和處罰裁量基準過高而導緻的執法困難。如《産品質量法》第四十九條規定：“生産、銷售不符合保障人體健康和人身、财産安全的國家标準、行業标準的産品的，責令停止生産、銷售，沒收違法生産、銷售的産品，并處違法生産、銷售産品（包括已售出和未售出的産品，下同）貨值金額等值以上三倍以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節嚴重的，吊銷營業執照；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”

那麼針對化妝品安全違法行為，市場監督管理部門是否可以依據《産品質量法》開展化妝品稽查工作？筆者認為，市場監督管理部門在嚴格貫徹執行《條例》和《規定》處理化妝品違法行為時，如果對處罰條款存在争議，可以充分運用《産品質量法》的相關規定。

化妝品執法的适用條款

首先，《産品質量法》第二條規定：“本法所稱産品是指經過加工、制作，用于銷售的産品。”《條例》第二條規定：“本條例所稱的化妝品，是指以塗擦、噴灑或者其他類似的方法，散布于人體表面任何部位（皮膚、毛發、指甲、口唇等），以達到清潔、消除不良氣味、護膚、美容和修飾目的的日用化學工業産品。”依據上述定義，化妝品應當屬于《産品質量法》所規定的産品範疇。按照法律高于行政法規的原則，《條例》中對化妝品的安全規定不會超過《産品質量法》中對産品安全的一般性規定，即《産品質量法》囊括或涵蓋了《條例》中對化妝品的特别規定。所以，這是可以依據《産品質量法》開展化妝品稽查工作的原因之一。

其次，《産品質量法》第十三條第二款規定：“禁止生産、銷售不符合保障人體健康和人身、财産安全标準和要求的工業産品。具體管理辦法由國務院規定。”化妝品是關系到人體健康的日用化學工業産品，與公衆生活聯系緊密，而《條例》作為國務院發布的行政法規，對于不符合保障人體健康标準和要求的化妝品進行了明确具體的規定。《條例》第十條規定：“生産特殊用途的化妝品，必須經國務院衛生行政部門批準，取得批準文号後方可生産。”第十二條第二款：“化妝品标簽、小包裝或者說明書上不得注有适應證，不得宣傳療效，不得使用醫療術語。”因此，《産品質量法》第十三條第二款中“具體管理辦法由國務院規定”的法律條款表述，實際上就是法律涵蓋适用範圍最大化的兜底條款。

第三，《産品質量法》是行政法規《條例》的上位法之一，在化妝品監管執法中，應優先适用《條例》，當《條例》沒有相應規定時，可以适用《産品質量法》。《産品質量法》對産品質量安全的法定條款要求，是對一般産品質量安全的基本要求，屬于原則規定；而《條例》是對化妝品作為特殊産品質量安全的特别要求。化妝品質量安全必須符合《條例》規定的特殊質量要求，也要符合《産品質量法》對一般産品質量的基本和原則要求。

化妝品執法的兜底利器

《産品質量法》第八條規定：“國務院市場監督管理部門主管全國市場監督管理工作。國務院有關部門在各自的職責範圍内負責産品質量監督工作。縣級以上地方市場監督管理部門主管本行政區域内的産品質量監督工作。縣級以上地方人民政府有關部門在各自的職責範圍内負責市場監督管理工作。”但其第三款也明确指出：“法律對市場監督管理部門另有規定的，依照有關法律的規定執行。”

筆者認為，《産品質量法》第十三條第二款的規定已授權國務院制定涉及人體健康和人身财産安全的産品具體管理辦法。

《行政處罰法》第十六條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權隻能有公安機關行使。”行政處罰是依法實施質量監督、打擊和制裁制售假冒僞劣産品違法行為以及違法者的重要舉措。

《産品質量法》第七十條規定：“本法第四十九條至第五十七條、第六十條至第六十三條規定的行政處罰由市場監督管理部門決定。法律、行政法規對行使行政處罰權的機關另有規定的，依照有關法律、行政法規的規定執行。”“法律、行政法規對行使行政處罰權的機關另有規定”的法律條款表述，實際上也是法律涵蓋适用範圍最大化的兜底條款，故化妝品的生産經營者存在違法生産經營行為、違反《産品質量法》規定和危害化妝品質量安全行為的，應由市場監督管理部門依據《産品質量法》的相關條款，行使化妝品産品質量監督、對違法行為實施行政處罰的權力。

（作者單位：安徽省甯國市食品藥品監管局）

來源：中國醫藥報

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