深度貧困地區的脫貧問題影響什麼?一、引言由于緻貧原因的複雜性和多維性，由于救濟式和開發式扶貧後剩餘貧困人口在居住分散、人口流動性大、個人自我發展能力不均衡、所處外部環境不同等因素，導緻扶貧任務多元化應社會經濟變化趨勢及其相應的貧困演變規律，2013年高屋建瓴地提出了精準扶貧思想，為打赢脫貧攻堅戰和全面建成小康社會提供了戰略指引“精準扶貧”思想内容豐富，涵蓋了精準識别、精準幫扶、精準管理和精準考核等貧困治理的全流程其中，“精準幫扶”是對識别出來的貧困戶和貧困村，深入分析緻貧原因，落實幫扶責任人，逐村逐戶制定幫扶計劃，集中力量進行扶持為實現精準幫扶，需要在脫貧措施上實現精準化2015年在“減貧與發展高層論壇”上明确提出了“五個一批”的精準脫貧措施，即“發展生産脫貧一批”“易地搬遷脫貧一批”“生态補償脫貧一批”“發展教育脫貧一批”和“社會保障兜底一批”，今天小編就來聊一聊關于深度貧困地區的脫貧問題影響什麼?接下來我們就一起去研究一下吧!

深度貧困地區的脫貧問題影響什麼

一、引言

由于緻貧原因的複雜性和多維性，由于救濟式和開發式扶貧後剩餘貧困人口在居住分散、人口流動性大、個人自我發展能力不均衡、所處外部環境不同等因素，導緻扶貧任務多元化。應社會經濟變化趨勢及其相應的貧困演變規律，2013年高屋建瓴地提出了精準扶貧思想，為打赢脫貧攻堅戰和全面建成小康社會提供了戰略指引。“精準扶貧”思想内容豐富，涵蓋了精準識别、精準幫扶、精準管理和精準考核等貧困治理的全流程。其中，“精準幫扶”是對識别出來的貧困戶和貧困村，深入分析緻貧原因，落實幫扶責任人，逐村逐戶制定幫扶計劃，集中力量進行扶持。為實現精準幫扶，需要在脫貧措施上實現精準化。2015年在“減貧與發展高層論壇”上明确提出了“五個一批”的精準脫貧措施，即“發展生産脫貧一批”“易地搬遷脫貧一批”“生态補償脫貧一批”“發展教育脫貧一批”和“社會保障兜底一批”。

“五個一批”脫貧舉措并非扶貧措施的任意組合，而是建構于對貧困人口緻貧原因的精準識别之上，是在精準分析貧困治理相關理論的基礎上，結合我國貧困治理實踐提出的扶貧措施。

二、“五個一批”精準扶貧思想的理論來源

“五個一批”精準扶貧思想的提出建構于對過去大規模扶貧開發模式的反思和對貧困治理理論的發展基礎之上，特别是多維貧困治理理論所内含的對緻貧原因的多維性分析和治理主體的多元化問題，為“五個一批”提供了堅實的理論基礎。

1.“五個一批”精準扶貧思想歸因于貧困的多維性

“精準扶貧”不同于傳統的救濟式和區域開發式的扶貧思路，其精準性首先體現在“扶貧政策和措施要針對真正的貧困家庭和人口，通過對貧困人口有針對性的幫扶，從根本上消除導緻貧困的各種因素和障礙，達到可持續脫貧的目标”。其中，對緻貧原因的多維性分析是題中之意，在此基礎上形成具有針對性的多維貧困治理措施是關鍵。傳統上，貧困被視為是經濟貧困的一維概念。但是，随着社會經濟發展和社會分工的推進，個人需求層次越發多元化，貧困在表現形式上也出現層次性。當人們自身的能力不能滿足自身需求的時候,就出現了獲得食物、住房、醫療和教育等“可行能力”受限的問題，從而使貧困概念從一維性向多維性變遷。當然，此時的貧困多維性不僅局限于個人的微觀層面，還體現在貧困的中觀和宏觀要素方面。

“五個一批”精準扶貧思想從個人的微觀視角考察了個人及家庭貧困的原因，對症下藥，如出台專項政策，統籌使用涉農資金，重點支持貧困村、貧困戶因地制宜發展種養業和傳統手工業等；加快實施教育扶貧工程，讓貧困家庭子女都能接受公平有質量的教育，阻斷貧困代際傳遞；完善農村最低生活保障制度，對無法依靠産業扶持和就業幫助脫貧的家庭實行政策性保障兜底。通過精準分析導緻個人和家庭微觀層面的貧困因素，分别從産業、教育和社會保障3個維度開展精準幫扶。

2.貧困治理中的環境變量與“五個一批”精準扶貧思想的相關性

“易地搬遷脫貧一批”“生态補償脫貧一批”從貧困的外部環境入手，突出了環境決定論或生态論觀點。地理環境決定論強調地理空間環境對社會經濟文化以及政治制度的産生和發展産生重要的作用。雖然地理環境決定論在某些方面誇大了地理環境對社會、制度等建構的影響，但是地理環境決定論并非否定其他因素在社會發展過程中的作用，隻是指明了在分析社會、文化、政治制度的時候不可以忽視地理環境因素的重要作用。有關地理環境對貧困的影響，主要可以通過兩種方式：

一是作為生存條件的地理環境。由于貧困地區多位于自然條件相對艱苦的區域，這種惡劣的自然環境限制了民族地區貧困人口人力資本邊際效益的遞增，導緻在社會經濟活動過程中産生了大量的沉澱成本。

二是作為生産力要素的地理環境。地理環境不僅作為外部環境因素影響着人類曆史的發展，同時也作為生産力要素的一部分，參與了人類生産力的創造活動。地理環境作為自變量影響着貧困的形成，因此在精準扶貧過程中，需要将其吸納到扶貧系統工程中。通過精準識别貧困地區緻貧的原因，分析不利的地理環境因素并對症下藥、因地制宜、分類施策，進而做到真扶貧、扶真貧、真脫貧。

3.治理理論突出貧困人口在貧困治理中的參與性

在認識到貧困原因的多維性的同時，如何消除貧困就成為重中之重，對于此問題，基本的共識在于在減貧中引入“治理”理念，通過治理主體的多元化、治理手段多層次性和治理向度的雙向性等，改變傳統的單主體的單向度減貧及“大水漫灌式”減貧，實現減貧領域福利多元的供給。政府可以動用新的工具和技術來控制和指引，而政府的能力和責任均在于此。在治理的基礎上，王名則認為社會共治是實現全面深化改革的重要路徑，其認為社會共治強調主體的多元化、協商民主的運行機制以及社會共享的奮鬥目标。可見，治理理論主要針對傳統的管理，強調政府與其他治理主體共享社會治理的目标并應用到減貧領域，強調貧困治理不同于傳統的政府壟斷減貧資源實現減貧目标的模式，後者的減貧戰略的實踐路徑主要依靠科層制的組織體系，由上而下單向度地向下供給減貧制度、物質資源及人力資源等，貧困治理則強調貧困治理的多維性，即減貧不再僅僅是政府以縣為單位，給貧困縣政策和支持，更多的是通過在精準識别的基礎上，因戶施策和因人施策。

4.脫貧的根本标志在于貧困人口的内源性發展

“政府扶貧對于解決大面積、集中性貧困問題卓有成效,市場扶貧則在專業性和效率方面更有優勢。”但是，随着區域開發實現減貧目标現實基礎的弱化，缺少貧困人口自主性參與的扶貧政策出現了“内卷化”風險，即脫貧和返貧的反複、貧困标簽的資源化、貧困人口的内生動力缺失等等。如何調動貧困人口的内生動力，實現貧困家庭和貧困地區的内源性發展是精準扶貧新時期實現全面脫貧的關鍵。内源性發展理論出現在20世紀70年代，是建立在對傳統外源性開發理論或現代化理論批判的基礎之上，強調地區居民在經濟發展、環境教育、醫療、社會福利和文化等方面發展中的主體性作用。在貧困治理語境下，“農村貧困治理的終極目标在于，通過多種有效的扶貧手段和扶貧項目，貧困地區最終能夠走上内源性的發展路徑……通過外源性發展要素的激勵實現内源性發展，是當前農村貧困治理中的難點，也是檢驗農村貧困治理成效的關鍵指标。”

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三、“五個一批”扶貧思想的鮮明特征及實現路徑

通過頂層設計的方式，我國的扶貧政策實現了向“精準扶貧”的制度變遷。從扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準6個方面對精準扶貧的内容進行了精辟論述，為精準扶貧理論的實踐提供了指引。其中，“項目安排精準”主要體現在扶貧對象精準識别出來之後，根據每個貧困戶緻貧的不同原因，有針對性地安排扶貧項目，“由于緻貧原因的綜合性和差異性，扶貧項目也必須是綜合性的，需要短期和長期扶持項目相結合，項目在貧困戶之間也會有明顯的差異”。為此，提出“五個一批”扶貧戰略思想。

1.産業扶貧：構建脫貧的發展機制

雖然Sen提出了多維貧困理論，拓展了貧困治理内涵與外延，但經濟貧困依然是貧困治理的主要議題，針對經濟性貧困，産業發展是主要路徑。為此，“五個一批”精準扶貧思想首先闡述了“發展生産脫貧一批”的扶貧理念，強調“制定貧困地區特色産業發展規劃，出台專項政策，統籌使用涉農資金，重點支持貧困村、貧困戶因地制宜發展種養業和傳統手工業等。在推進産業發展扶貧的過程中，精準化是關鍵，主要體現在産業布局因地區而異、因村而異，充分尊重貧困村和貧困戶在産業選擇中的自主權，避免了政府由于壟斷扶貧政策供給和扶貧産業規劃所導緻的扶貧工作與貧困村、貧困戶能力不匹配的問題。

根據内源性發展理論，貧困人口是脫貧的主力軍，構建起内源性脫貧願望和能力是外部扶貧主體的主要工作。但是，由于社會分工及個人在專業知識方面的短闆，為實現内源性發展，需要對貧困人口進行組織化訓練，這種組織化主要體現為農業合作社和農業産業鍊構建。由于合作社是一種基于特殊專業的集體組織，不同于綜合性合作社，難以在組織内部産生内聚力，社員的集聚更多地依賴于現實利益，因此，傳統的合作社容易對貧困戶形成集體排斥。當精準扶貧與合作社組合在一起之後，合作社除了傳統的集體行動功能之外，被賦予了貧困治理的特殊使命，“一方面，将産業扶貧專項資金和精準扶貧項目對接農民合作社，遴選吸納貧困農戶數量較大、幫助貧困農戶持久脫貧效果顯著的合作社作為重點扶持對象；另一方面，将扶持合作社發展的專項資金也與精準扶貧的治理目标相結合，鼓勵合作社降低門檻，承擔起幫扶貧困農戶的社會責任，吸納貧困農戶加入合作社，以組織化載體實現貧困的市場化機制治理。”此外，政府積極推動在貧困地區引入市場化機制，培育龍頭企業，形成完整的産業鍊。

2.易地扶貧搬遷和生态扶貧：構建脫貧的可持續生态機制

在生态環境脆弱的地區，緻貧的原因更多地體現在脆弱的生态環境和惡劣的地理環境上。在我國，貧困地區很多處于生态環境脆弱地區，“國家扶貧重點縣均位于我國的生态脆弱地區，且均呈現出不同程度的生态脆弱性。其中，10%的扶貧重點縣呈現中度生态脆弱性，38%的縣呈現極強的生态脆弱性，52%的縣呈現強度生态脆弱性。”于是在精準扶貧的推進過程中，需要準确識别不同的緻貧原因，對于因自然環境而導緻的貧困人口脫貧能力弱的問題，需要尊重自然環境的發展規律。對此，“五個一批”扶貧思想正是基于環境決定論的理念，強調環境對人類活動的客觀作用，對于就地脫貧困難的情況，通過易地搬遷脫貧一批，對生态環境脆弱的地區進行生态補償。

3.教育扶貧：構建脫貧的家庭增能機制

“發展教育脫貧一批”強調通過實施教育扶貧工程，讓貧困家庭子女都能接受公平有質的教育，阻斷貧困代際間傳遞。根據生命周期理論，社會成員在其生命發展的不同階段受到的影響具有向下一階段傳遞的特性，即生命周期具有内在關聯性，若想阻斷貧困在代際間的傳遞，則更多地需要關注對貧困家庭子女的受教育權利，隻有在貧困家庭子女的生命發展早期階段提前介入，通過國家教育經費向貧困地區和基礎教育的傾斜，才能實現教育對受教育對象的增能，進而增強貧困家庭子女在未來發展階段能夠獲得擺脫貧困的知識和技能。此外，“發展教育脫貧一批”也是通過對貧困家庭人力資本的一種投資。農村貧困問題的根源不在于傳統農業生産要素配置效率的低下，也不在于傳統要素的儲蓄和投資率低于最優水平，而在于缺少對農民人力資源的投入，因此，擺脫貧困需要向貧困的農民及貧困農民子女的教育進行投資。

4.社會保障扶貧：構建脫貧社會安全網機制

“社會保障兜底脫貧一批”作為“五個一批”的最後内容，承擔着兜底性功能，其作用對象主要集中在“對無法依靠産業扶持和就業幫助脫貧的家庭”，通過産業發展、易地搬遷、生态補償和教育脫貧等方式，到2020年能夠實現現行貧困标準下貧困人口中的大部分人脫貧，對于剩餘的完全或部分喪失勞動能力的人群，則需要通過社會保障政策兜底的方式，保證貧困群衆不掉隊。

四、“五個一批”精準扶貧思想的蘭考實踐

“五個一批”精準扶貧思想為貧困治理提供了頂層設計，如何将思想轉化為具體的實踐，是檢驗精準扶貧的标準，也是精準扶貧思想的題中之意。河南蘭考案例為“五個一批”精準扶貧思想作了很好的注釋。

第一，“三位一體”産業發展扶貧。“三位一體”強調政府、市場和社會共同參與蘭考的精準扶貧進程。在推進貧困治理的過程中，需要明确不同權力主體間的權力邊界，同時通過授權和構建以信任為基礎的社會網絡，形成協同式貧困治理機制。首先，蘭考縣在扶貧過程中強化了黨和政府在扶貧中的領導地位，通過黨建和駐村工作隊工作，實現政府在農村社區的有效嵌入，構建縣—鄉—村的縱向扶貧資源傳遞渠道，從而為實現精準扶貧打下了堅實的組織基礎；其次，通過減稅、補貼、資金扶持等激勵機制，充分發揮市場組織在農村社區貧困治理中的作用，解決農村社區勞動力過剩問題；再次，通過組建農村合作社、特色種養業和傳統手工業等方式賦權和增能，增強貧困人口的脫貧意願和能力，實現内源性發展。

第二，“焦裕祿精神”下的生态扶貧。蘭考縣生态環境脆弱，在焦裕祿精神的鼓舞和感召下，蘭考縣始終把加快林業發展、改善生态環境作為生态扶貧的主要内容。尤其是在建設生态文明的基礎上，為推動林業效益的最大化，凸顯林業在全縣“三年脫貧、七年小康”的作用，圍繞林業生态縣建設，實現林業以短期經濟效益為主向生态與經濟效益并重轉變；圍繞林業種植結構調整，實現單純木材生産向多元化發展的轉變；圍繞加強林業隊伍建設，實現由管理型向輕管理重服務的發展方式的轉變；圍繞發展壯大林産工業，實現林業産業向縣域經濟主導産業的轉變等，這些都會成為有效的政策選擇。這種以生态保護為出發點的扶貧方式，正是“五個一批”中“生态補償脫貧一批”的最好注釋。

第三，教育扶貧阻斷貧困代際傳遞。貧困地區受限于自身發展能力和資源禀賦，在産業發展和教育發展的選擇項中，更容易傾向于對前者的資源投入。為此，蘭考縣在精準扶貧理念的指導下，認識到教育對于貧困家庭脫貧效果的可持續發展方面具有重要意義，通過建檔立卡貧困家庭學生進行學習和生活補助以及發展職業教育等方式，實踐了“發展教育脫貧一批”的精準扶貧思想。

第四，社會保障兜底構築精準脫貧最後防線。正如Sen所強調的，貧困在于能力貧困，由于貧困人口中存在發展能力差異，對于那些因身體健康、家庭、年齡等因素造成的脫貧能力低下的人群，社會保障政策是實現貧困人口全面脫貧的最後保障。蘭考縣提出：對脫貧能力差的貧困群衆，實行政策兜底，着力推動扶貧政策與城鄉低保、五保供養、臨時救助、醫療救助等政策的無縫銜接、良性互動、協調發展，确保脫貧道路上不落一村、不漏一戶、不少一人。在兜底的政策設計方面，包括精準設計低保政策、精準設計臨時救助政策、整合醫療資金、特困對象救助等内容，為實現政策靶向的精準化，構建了動态管理機制、評估糾錯機制、精準脫貧驗證機制等。

蘭考案例在實踐精準扶貧的思想過程中，認識到貧困治理的多維性，通過前期對緻貧原因的精準識别，在精準幫扶階段将多維貧困治理思想内化于扶貧公共政策的設計中，根據蘭考在産業、教育、生态、社會保障等方面的短闆，分别制定不同的政策，并通過農村社區内生動力激活和外部資源下沉的機制，确保蘭考順利實現了全面脫貧的目标。

作者簡介：黃承偉 國務院扶貧辦全國扶貧宣傳教育中心主任，研究員，從事減貧與發展研究。

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