中國古代的中央集權演化有一個重要的規律，那就是中央開始會派遣一些地位低、職權大的機構來監察地方。随着時間的發展，這些派出的監察機構就駐紮于地方，逐漸演化為了地方最高的行政機構。漢代的刺史（州牧）、唐代的采訪史、宋朝的監司都是按照這樣的方式演化的。通過了解漢代刺史演化為州牧的過程，可以對漢代的中央集權演變趨勢有更多的了解，也對東漢末年的諸侯割據的原因有了更深層次的理解。

秦朝時期，在地方各郡設置監禦史作為監察機構，直屬于中央的禦史大夫管轄。西漢初期，丞相權力極大，對地方的監察也由丞相負責，“丞相遣使分刺州，不常置”（《漢書·百官公卿表》）。因此，漢初并未單獨設置監禦史。但這樣顯然是無法加強君主權力的。漢惠帝時，京畿三輔一帶豪強官吏犯法之事較多，于是惠帝三年，相國奏遣禦史監三輔不法事，開始在局部恢複了監禦史。到了文帝時期，開始親自派遣使者到各地巡查，但還未形成定制。

徐州刺史部漢畫拓片

漢武帝繼位後，在中央設置内朝，削弱了丞相權力。為了适應加強君權的需要，漢武帝開始在地方建立一套完善的監察制度。《漢書》記載，漢武帝在元封五年（前106年）開始建立刺史制度。其主要的内容有：第一，将全國化為十三個監察區（州），分别是冀、幽、并、兖、徐、青、揚、荊、豫、益、涼、交、朔方。第二，每個州派遣一名刺史負責監察郡縣。這些刺史的俸祿為600石，但是卻可以監察2000石的郡守和王國相，甚至可督察諸侯王，可謂秩低權重。第三，刺史監察的内容主要有六條，其中五條是針對地方長官的，一條是針對豪強地主。前89年，漢武帝又在經濟地區設立司隸校尉，負責監察京師百官和三輔、三河，弘農七郡。這樣，一套嚴密的監察制度就建立了起來。

六條察州内容： 一、強宗豪右，田宅逾制，以強淩弱，以衆暴寡。 二、二千石不奉诏，遵舊典，倍公問私，旁诏守利，侵漁百姓，聚斂為奸。 三、二千石不恤疑獄，風曆殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾苛暴剝戮黎元，為百姓所疾，山崩石裂，祆實訛言。 四、二千石選署不平，阿附所愛，敝賢寵玩。 五、二千石子弟恃怙榮勢，請任所監。六，二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損政令。

西漢十三州

昭宣時期，十分重視吏治，因此也十分器重刺史。同時昭宣對郡縣的政績十分重視，認為地方的訴訟的正常運轉才能保證地方地方的穩定。漢宣帝曾說：“庶民所以安其田而亡歎息愁恨之心者，政平訟理也。與我共此者，其唯二千石乎”。而昭宣二帝也主要是通過刺史來保證地方的吏治，如魏相為揚州刺史，“考察郡國守相，多所貶退”，後來被升為了南陽太守。可見刺史的設置對于整頓地方吏治起到了良好的效果，這也是“昭宣之治”成功的一個重要因素。

杜陵：漢宣帝的陵墓

西漢後期，地方豪強興起，刺史的重要性也進一步提高。在名稱上，刺史幾度改名為“州牧”，成帝綏和元年（前8年），“罷部刺史，更置州牧”。哀帝建平二年，“罷州牧，複刺史。”哀帝元壽二年（前1年），刺史“複為牧”。當刺史改為州牧的時候，也就成為了地方的行政長官，其俸祿也提高到了2000石。在西漢後期，刺史的職權擴大，已經不再僅僅負責監察了，他們往往會帶領一些地方武裝鎮壓地方性的叛亂，維持地方治安。如宣帝時期冀州刺史張敞“以耳目發起賊名區處，謀誅渠帥。”孫寶做益州刺史時，“親入山谷，谕告群盜”。這種變化使得刺史逐漸成為了地方行政長官。

涼州刺史魏元丕碑拓本

王莽時期，地方叛亂風起雲湧。為了鎮壓地方叛亂，王莽再一次改刺史為州牧，并加将軍稱号，授予其軍事征伐大權。如此，州牧就成為了地方的軍事長官，軍事征伐成為第一要職。對此，王莽又新設立牧副監，作為州牧的副官，以專門行使監察的職能。劉秀建立東漢後，為了盡快消除地方割據武裝，完成全國的統一，他往往将自己的心腹将領拜為州牧。東漢初期的州牧權力相對于王莽時期還進一步擴大了，州牧不僅擁有了固定的治所，還能夠直接統領地方郡縣官員。王莽和劉秀的這些措施無疑加快了刺史（州牧）地方化的演變。

在劉秀完成統一後，又在國家制度方面恢複王莽之前的建制，于是“罷州牧，複置刺史”，俸祿恢複到600石水平。劉秀此舉在于剝奪刺史在戰争時期被賦予的軍事統轄權，而對于刺史的行政權卻進一步擴大了，正式成為了地方的行政長官。如刺史擁有了固定的治所，擁有對郡縣長官的彈劾和選舉權，過去由郡縣負責的舉薦人才的權力也轉移到了州牧的手中。在明、章、和三帝時期，部分刺史又被恢複了統兵的權力，如“承平六年，始複夷複叛，益州刺史發兵讨破之”。不過在總體上，該時期的刺史還為掌握地方的軍事大權，偶爾能夠派兵平叛也是中央臨時委任。

東漢十三州郡縣圖

從以上的信息可以得知，當社會穩定的時候，刺史的權力就縮小了，而當社會不穩，地方叛亂多有發生的時候，刺史就演變為了州牧，被授予征伐大權。西漢末年如此，東漢後期也是如此。在安帝和順帝時期，宦官專政越來越嚴重，地方的起義也逐漸增多。在這樣的情況下，刺史被重新賦予了統兵大權。如順帝時期，“揚、徐盜賊群起……遣禦史中丞馮绲将兵督揚州刺史尹耀、九江太守鄧顯讨之”。可東漢後期的局勢一直沒有穩定下來，刺史的統兵權也一直未能解除。

到了東漢末年，全國範圍内爆發了規模空前的黃巾起義。為了平定叛亂，東漢政府不得不委任刺史長期統兵的權力。而在鎮壓黃巾之亂的過程中，這些刺史的軍隊不斷增加，控制的地方不斷增多，也就形成了地方割據。188 年，東漢再次改刺史為州牧，在法律上追認了刺史掌握地方大權的事實。黃巾之亂被平定之後，整個東漢的地方已經完全被地方的州牧所控制，如劉璋為益州牧、劉虞為幽州牧、劉表為荊州牧、劉繇為揚州牧、袁紹為冀州牧、陶謙為徐州牧等。此時，漢朝中央也被董卓等地方勢力所控制，東漢名存實亡。

割據圖

東漢末年的州牧、刺史“内親民政，外領兵馬”，勢大權重，跨州連郡割據混戰。如公孫瓒“乃自署其将帥為青、冀、兖三州刺史，又悉置郡縣守令”。袁紹“兼督冀、青、幽、并四州”“衆數十萬”。在消滅公孫瓒後，更是以長子譚為青州刺史，以中子熙為幽州牧，外甥高翰為并州刺史。荊州牧劉表“開土遂廣，南接五領，北據漢川，地方數千裡，帶甲十餘萬”。這些地方諸侯州牧之間的相互兼并，最終在220年形成了魏蜀吳三國。此後刺史一名多次變化，直到元朝才徹底廢除。

三國版圖

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