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本文作者：趙帥 北京在明律師事務所

導讀：根據《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱“條例”），國有土地上房屋的征收行為應以實現公共利益為前提。而“條例”規定的“公共利益”即包括“舊城區改建”這一情形。雖然“條例”中第八條第五項表述中已體現“舊城區改建”之概念，但根據實踐經驗，關于“舊城區改建”的界定仍有應然和實然之别，其影響也不盡相同，應予區分。

“舊城區”“棚戶區”“城中村”三者的界定與征收程序

根據“條例”之規定，關于“舊城區改建”所指的“舊城區”，應系空間布局相對密集緊湊，且對于群衆生産、生活安全而言，已有相當的潛在危險性，或特定危險性的老舊房屋，以及基礎設施落後，已嚴重制約城區經濟、社會進一步發展的地段。

在實踐中，部分行政機關所發布的，與國有土地征收有關的文件，存在将“舊城區改建”與“棚戶區改建”、“城中村改建”等詞語高度牽連使用或替代性使用的現象。對改建對象是否系“舊城區”的判斷，離不開對“棚戶區改建”、“城中村改建”的識别和區分。

首先，關于“棚戶區”，因法律、法規、規章以及規範性文件都沒有對“棚戶區”的認定标準作出具體規定。而參考财政部、國家稅務總局的通知和住房城鄉建設部的意見，可知行政部門一般可依據相關區域内房屋的建築結構複雜度、建造年限成新度、周邊基礎設施狀況和功能的老舊度、生産生活的危險度等綜合認定相關房屋是否屬于棚戶區範圍。

由此，主要從區域内多數房屋、建築的現有物理狀态不宜繼續利用進行判斷。且因其下附着土地無疑皆以國有土地性質為前提，所以“棚戶區”與“舊城區”二者概念有重疊。

此時，對于“棚戶區改建”當然适用“舊城區改建”。根據征收與補償之規定，其征收或拆遷應遵循“條例”規定程序，且其安置補償标準應不低于周邊同類房屋建築市場價值，甚至較拆遷之前生活水平有所改善。

其次，對于“城中村”，結合湖南省人民政府有關通知，行政機關可将城市建成區内，原有農村建制被撤銷、村集體土地已大部分收歸國有、原有農村村民已基本化為城鎮居民戶口、或依法被劃入城市規劃區的原村莊所在區域認定為“城中村”。

這與之前對于“舊城區”的認定明顯有所區别。因“城中村”不一定均具有“舊城區”之“舊”、“危”集中之特點，其本身除被城鎮包圍的“區位”外，就在于基本“國有化”的土地性質上。且後者對于是否能被納入到“舊城區改建”範疇，以及拆遷所采取的程序和補償标準的認定，具有重要影響。

其中，對于大部分村集體土地尚未轉變為國有土地性質的村落，應先審查其是否已被依法列入城市規劃，再審查其建築物理狀态是否屬于“危舊”，且嚴重制約當地經濟、社會發展。而不應草率推定被城鎮包圍或半包圍的村莊即屬于“城中村”。

如非“城中村”，其征收并不該執行“條例”，而是應按照《土地管理法》規定程序進行征收。即先安置補償，後行政批準，且“征收土地應當給予公平、合理的補償，保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”。

同時，根據新修正的《土地管理法》有關規定，允許村集體經營性建設用地以出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。這就意味着非“城中村”性質涉及的土地使用權，允許村集體自行處分，而無需經過國有化征收程序。

另外，如确屬于“城中村改造”，則其區域内涉及的國有土地部分可執行“條例”征收和補償規定。對于集體土地，筆者認為征收程序或使用權出讓、出租等仍應按照《土地管理法》規定處理。因其本身已化為城市範圍，從公平、合理角度考慮，此時有關拆遷安置補償标準——“保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”标準，宜參照“條例”即安置補償标準應不低于周邊同類房屋建築市場價值。

“舊城區改建”與“棚戶區改建”有一定重疊，二者之間有替代情況發生，但“城中村改建”則不然。雖實踐中行政機關文件有将“城中村改建”與“舊城區改建”相混淆，但其是否應被納入“舊城區改建”範圍存疑，應視具體情況綜合評定。

即便屬于“城中村改建”，其所涉拆遷程序和補償标準，适用《國有土地上房屋征收與補償條例》還是《土地管理法》有關規定，也應視土地具體性質不同而進行區分處理。

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