如果問你，你們市到底有多少個區？

相信平時關心家鄉和時事的你很輕松就答出來了。但是，如果是一些住在大城市的朋友，可能就有點算不清楚了：欸？我們還有個什麼開發區，應該也算一個區？好像最近還成立個新區來着…？

1.什麼是正式的區

随着我國經濟不斷發展，區劃方式也在不斷演變。但直至目前，憲法仍将直轄市以外的城市分為“設區的市”和“不設區的市”。

基本可以認為，“設區的市”=“有一定規模的市”=“地級市”。因為比較小的縣級市，不用設區也管得過來。

當然也有極少數特例，如東莞、中山、嘉峪關等地級市并未下設正式的區。這些特例與本文要說的内容關系不大，暫不讨論。

那麼問題又來了，區和區是一樣的嗎？

不一樣。首先，要看這個區在不在國家民政部的名單上。如果在，那麼它就是“正式的市轄區”，人大、政協、公檢法等各套機構配備齊全，名正言順。

比如，下圖是民政部名單上鄭州市的區劃（不算縣和縣級市），鄭州的這6個區就是“正式的區”。圖中的人口數為戶籍人口數。

但是，在鄭州的人口普查公報裡，還多了紅框框起來的4個區。這4個區并不在國家民政部的名單上，他們就是所謂的“功能區”。

鄭東新區就是這樣一個功能區。實際上，鄭東新區由管委會進行管理，管委會下還有财政、國土等各類部門，很是面面俱到。但他仍舊不是一個正式的市轄區，鄭東新區下轄的12個街道辦和鄉鎮，在名義上分屬金水區、管城回族區和中牟縣。

所以回到标題，上海的浦東新區，也包括天津的濱海新區、沈陽的沈北新區等等，他們都是民政部在冊的正式市轄區，跟鄭東新區是有區别的。

還有一些功能區，他們的機構并不像鄭東新區這樣齊全，很多事務如戶籍等仍由原來的正式市轄區進行管理。鄭東新區在未來改革中有可能很快就轉正為“正式的區”，但一些配套還不齊全的功能區，想轉正就尚需時日了。

2.為啥要有功能區？

一般來說，正式的市轄區名字簡潔明了，就叫“XX區”，而功能區的名字一般比較長，而且會加上好多定語。

為啥要搞出這麼多複雜的功能區呢？

因為城市處于不斷的發展變化之中，而正式市轄區的設立和裁撤要經過國務院的批準，比較穩重，相比于實際發展情況，大多數時候是滞後的。

而省級或市級自己靈活地設置功能區，就能依據本市的特點情況，及時對變化做出響應，甚至高屋建瓴地引領發展。功能區管委會作為省或市的派出機構，可依據所承擔的任務，有針對性地設置下屬部門，賦予相對應的權限。

因此，功能區也會有大有小，級别有低有高。有的功能區和正式市轄區并列；有的功能區是區縣的派出機構，和鄉鎮街道平級；有的功能區下屬還有功能區，如鄭東新區下邊就還有“白沙園區”、“中央商務區”、“中原科技城”等小功能區。

甚至有些功能區還會把正式的市轄區納入管理。比如“武漢經濟技術開發區”，就托管了漢南區。而漢南區是一個民政部在冊的正式市轄區。

最常見的功能區有“經濟技術開發區”、“高新技術開發區”，大多數城市基本都有。他們都是各類企業、工廠紮堆的地方。“經開區”承擔着将本市産業做大的任務，比較注重規模；而“高新區”定位是面向産業升級和科技創新，比較注重企業的技術含量。

在“經開區”、“高新區”等地開廠辦企，可能還會有稅收優惠、貸款優惠、土地費用減免、手續精簡等政策，為營商提供一個便捷友好的環境，這也體現了功能區的引導性。

除針對企業的功能區外，還有各類特殊功能區，随用随設，五花八門。有的是針對環境保護、生态旅遊、國際商貿等等；有的提出了一個概念，設區是為了探索實現方向。

比如濟南就有個“新舊動能轉換先行區”，後來又改成“起步區”，下轄濟南市區以北，黃河北岸的幾個街道辦（這幾個街道辦實際上是鄉鎮性質，僅名義上改成了街道辦）。

這個區名字看起來雖很厲害，但論發展定位和規劃，看官網上的說明，并未看出其特殊在什麼地方，讓人感覺雲裡霧裡。

其實深入探究起來，這個區的實際情況跟雄安新區很相似：設立前都是普通的縣域，設立後的一些定位描述也比較像。所以有人提出，這個區實際上是山東省對标設立的一個“小雄安”，先初步搭建了一個功能區的框架，然後一邊發展，一邊探索。

下表總結了各省會城市的一些特殊功能區。表内功能區都是在各市人口普查公報上體現的區，同正式市轄區并列，級别較高。其中名稱為經開區、高新區的均未列入（如長春的汽車經濟開發區）。

3.功能區效果如何？

設立功能區的本意，就是在一定範圍的土地上，實現生産要素的吸引，助力城市發展。在實踐的過程中，功能區内部也早已超越單一的産業集聚功能，越來越綜合化。

以蘇州工業園區為例，2020年其常住人口已達113萬，規模龐大。他的名字雖然叫“工業園區”，但是又提出了“教育創新”、“文化興區”、“園區即景區”等各種戰略，還與新加坡一起設立“中新合作區”，可謂什麼都搞。2020年，蘇州工業園區産值達2908億，相當于一個地級市。

這樣來看，各類綜合化的功能區，更像是國家在城市治理層面的試驗場。既然是試驗，就會有成功、有失敗。成則推廣、複制；敗則調整、停止。重要的是把發展的主動權掌握在自己手裡。

也确實，在不同的城市，有的功能區在天時地利人和的作用下發展壯大，有的功能區搞了幾年沒什麼結果，徒有虛名甚至最後被撤銷。

我國的城市一般都有老城區、新城區等區域，而許多新城區就會被劃入功能區進行管理。相比于承載曆史但破破舊舊的老城區，新城區有寬敞的大道、嶄新的設施、繁茂的綠化，拔高了居民的生活品質。

比如合肥的濱湖新區、西安的曲江新區、成都的天府新區，都是該城市房産價值高企的地方。

即使是在人口流出的收縮型城市，留下來的年輕人口也多數集中于新城區。除居住環境的改善外，功能區内可能還包含該市僅有的就業機會。這裡在為城市的未來續命。功能區搞得怎麼樣，決定着收縮型城市未來的命運。

從宏觀數據上看，各級功能區的經濟增速普遍高于一般的行政區，這也意味着設置功能區這個發展戰略，總體上是成功的，他們的确可以作為現階段城市發展的引擎。

未來很長一段時間，我國的核心任務仍然是發展經濟。所以作為微觀上承載任務的點，功能區還要繼續搞下去，為社會提供新增就業崗位，為技術變革提供内生動力。

4.功能區的改革方向

其實，早在計劃經濟時代，就早已存在功能性的區劃。比如河北省有些礦區就保留至今，如石家莊的井陉礦區、承德的鷹手營子礦區（目前還都是正式的市轄區）。再如山西陽泉的3個市轄區，名字就叫“城區”、“礦區”、“郊區”，看起來簡單粗暴，實則是曆史遺留問題。

對于現今的各類功能區，有人說看起來太雜亂無章，需要改革，整合統一成正式的市轄區。原來的功能也可以繼續保留承擔，不耽誤。

這種說法怎麼樣呢？

首先“功能區”的設立目的，就是為了滿足特定需求。如果都改成普通市轄區，“功能”就難以滿足。如果保留功能，隻是簡單地改個本地化名字，那麼外地投資者不知道你這裡的底細，還不如讓别人直接看到“高新區”幾個字，對這裡是幹什麼的、性質是什麼，一目了然，方便本市的招商引資工作。

近些年，确實有一些功能區轉正，如深圳近些年增設的區都是原來的功能區。但放眼全國，總體來看比例稀少。而且這些功能區大都是發展完備的綜合性區域，早就跟正式市轄區沒什麼分别了。

另外，還有人提出一種方案，即将某一區域的“民事”管理權與“功能”管理權相分離。居民的事情交由普通的市轄區照常管理，而産業發展的責任則另設管委會，所謂“專業機構幹專業的事”。

但這種做法的弊端也很明顯。有管理經驗的人會知道，兩個平級機構同時負責一個地方，免不了相互打交道。盡管紙面上能制訂權責範圍，但實際執行起來，相當于多了機構間的溝通成本，大大增加各部門踢皮球的概率，結果是都管不好。

目前來看，功能區的設置還是能符合城市的發展現狀或超前需求。如果要談改革，針對目前五花八門的功能區類型，倒是可以分類制訂标準。

比如，将各種功能區分成“生态區”、“高新區”、“金融區”、“國際貿易區”等等若幹類，去掉一些奇怪的名稱，每類區統一制訂要求、規範，能幹什麼，不能幹什麼，有特殊情況再特殊處理。這樣，整體上的統一和具體上的靈活就并不發生沖突。

同一功能區不一定非要在地理上連續，比如一個市有好幾個地方都有生态保護的需求，盡管分散在東西南北各處，也可以劃入同一個生态區，由同一派出機構進行管理。最大限度地體現“功能化”的特性。

總之，功能區的存在是城市發展的産物，也正向服務于城市發展。現階段還是要盡可能挖掘它的潛能，使這個“引擎”充滿動力。

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