在基層治理中，經常會出現治理“這種”公共問題的風險時，催生出産生“那種”公共問題的風險的“按下葫蘆浮起瓢”現象。中南大學公共管理學院張桂蓉教授在《國家治理》周刊撰文，對這一基層治理難題進行了深刻分析，并提出了化解策略。

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“按下葫蘆浮起瓢”是中國的民間俗語，比喻因為做事不周全而導緻的顧此失彼現象。基層治理“按下葫蘆浮起瓢”，即指基層政府在治理“這種”公共問題的風險時，催生出産生“那種”公共問題的風險。比如為了治理垃圾圍城問題，在沒有征得民衆同意的情況下，在民衆居住地周圍修建垃圾焚燒發電廠，激化民衆與政府對立的風險。再比如，為了解決城鎮化進程中土地占補平衡問題，開展“合村并居”，但又人為地破壞鄉村共同體結構和鄉村生活方式，誘發農村社會不穩定風險。

我們把“産生這種公共問題的風險”作為目标風險，那麼，由治理目标風險引發的其他風險即為次生風險。次生風險帶來的負面效應遠遠小于采取這種策略的收益時，決策者可以完全忽略次生風險；但是，次生風險帶來的負面效應等于或者超過治理目标風險采取的策略的收益，使得總收益為零或者負數時，就出現了我們說的“按下葫蘆浮起瓢”現象。

基層治理為什麼會“按下葫蘆浮起瓢”

01 基層治理決策中沒有體現利益主體的意願

在目标風險治理過程中，之所以沒有考慮到由此引發的次生風險，最直接的原因是在這一過程中的利益受損群體無法參與治理目标風險的決策過程。最近社會廣泛關注的“合村并居”，就是一個典型案例。基層政府提出“合村并居”的目的是解決“三高兩難”問題，其中“三高”是指村級組織運轉成本高、空心村比例高、基礎設施建設成本高；“兩難”是指村級管理水平低，帶領群衆增收緻富難，民主管理難。顯然，“三高兩難”問題主要解決的是政府管理問題，與農民利益的增長沒有必然的因果關系。同時，“合村并居”與城鄉建設用地“增減挂鈎”政策關系緊密，可以此解決建設用地指标問題和鄉村建設資金來源問題。可以看出，“合村并居”主要是由地方政府單向主導。

就山東的情況看，由于一些地方财政困難，“合村并居”大多先拆後建、邊拆邊建，補償标準低，有些農戶不僅“負債上樓”，而且生活成本增加，有的甚至無房可居，基本生活水平得不到保障。面對個人利益不增反降的預期，農民是不願意“合村并居”的，基層政府隻能要求農民“講大局”，軟硬兼施地“逼簽”拆遷合同。在這一事件中，基層政府并非以損害農民的利益為目的，而是大包大攬，認為自身在執行一項好的政策，在為鄉村振興戰略做貢獻。但是，涉及農民切身利益的政策，如果沒有農民的參與，政策執行的結果就可能會大打折扣。

“合村并居”雖然是城市化發展的必然趨勢，但是各地經濟社會發展程度不同，推行“合村并居”的時期和方式就不同。不加區别、試圖迅速完成“合村并居”，不但不能解決“三高兩難”問題，實現“土地融資”，而且侵犯了農民的權利，使得農民面臨“緻貧”風險；破壞了幹群關系，損害了農村共同體，增加了社會不穩定風險。

02 基層政府的部門職能機構分工過于細化

在目标風險的治理過程中，基層政府成立了各類部門機構，機構内部又進行了職責分工。這種職責分工的細化以及績效考核的壓力，會導緻各個機構或者部門隻專注于應對自己職責範圍内的風險，而不顧制定采取的規制措施可能帶來的其他方面問題。農村黑臭水體治理中的畜禽退養就是典型案例。

我們曾經對某生豬調出大縣進行調研，調研發現，該縣平均每平方公裡産出生豬1200頭，養殖密度位列全國第一，嚴重超出了環境承載能力，造成大面積的黑臭水體，危害人居環境。從源頭消減污染物的畜禽退養是降低河湖環境惡化風險、實現水質淨化最直接的方式。為此，該縣環境治理相關部門出台多項行政措施，高位推進、嚴格考核。基層政府對畜禽養殖的綜合整治，短期内使黑臭水體大幅度減量，空氣質量得到改善，很大程度上消除了環境中的有毒有害物質對周邊群衆造成的健康威脅。但是，養殖戶卻為此承擔了失去主要經濟來源、生活保障受損的風險。畜禽養殖收入雖然較低，但對大多數文化程度不高、平均年齡偏大，既無足夠的土地用于種植，也沒有從事其他勞務的工作技能的畜禽養殖戶來說，難以或缺。

無配套的退養戶轉産幫扶政策，将緻使農戶面臨退養後的生計問題，滋生社會矛盾，這樣的畜禽退養帶來的次生風險是可以預見的。但是，在該縣的畜禽退養工作中，生态辦隻負責養殖戶的退養工作，退養後養殖戶如何生活并不是其考慮的範圍，而是負責農業發展的農林辦職責範圍。為了完成黑臭水體治理的績效考核任務，生态辦劃定的畜禽退養範圍不斷擴大，農林辦愈發無力解決養殖戶就業問題。更無奈的是，環境保衛攻堅戰是該縣政府的重點工作，黑臭水體的治理自然有明确的考核任務和問責要求，農林辦隻能支持生态辦的工作。這樣一來，畜禽養殖污染環境的風險就轉化為養殖戶的失業風險。

基層治理應如何避免“按下葫蘆浮起瓢”

基層社會是各種利益關系、各種社會矛盾的彙聚點，基層治理工作是一項複雜的系統工作。治理目标風險—制造次生風險，顯然不應是基層治理固有的死循環，應如何避免出現“按下葫蘆浮起瓢”的現象？

01 在基層治理中培育多元參與主體

基層治理需要廣大人民群衆的支持和參與，農村改革和鄉村振興同樣需要廣大農民的支持和參與，且必須堅持農民主體地位。如果地方政府在制定“合村并居”政策之初，可以進行充分調研，根據本地經濟社會發展程度制定政策實施時間表；如果“合村并居”保障了農民的宅基地權益，不讓農民“負債上樓”；如果“合村并居”切實考慮了農民的利益，就會得到農民的支持，而不是反對。“合村并居”本身不是問題，關鍵是怎樣“合村并居”。

山東的“合村并居”在各方争議中被叫停。雖然一些拆了的、或者拆了一半的爛攤子收拾起來是一個問題，但地方政府可以對“合村并居”政策進行反思，聽取人民群衆意見，承認錯誤，卻是規避風險之舉。基層治理要解決具體的公共問題，既然是公共事務，就要平衡各個相關者的利益。隻有政府、公衆、社會組織等重要主體都能參與到基層治理中來，堅持協商合作和互利共赢的基本原則，政府在公共政策制定時廣泛征求意見，在執行過程中即時評估和調整，對重大公共政策結果進行充分研判，才能真正發揮中國特色社會主義協商民主制度的優越性，确保基層治理能夠真正解決問題，而不是不斷制造風險。

02 基層政府要在決策中進行風險權衡

政府的組織機構各有職責是無法改變的，因為不存在一個能夠解決所有問題的超級機構。我們要在基層治理中避免“按下葫蘆浮起瓢”的現象，改變的不應是政府組織的機構特點，而是政府組織機構的決策方式、決策技能和決策環境。

首先，在決策方式上，我們可以把風險評估作為公共政策制定和執行的前置條件，組織成立實踐工作者、理論工作者和政策涉及的利益群體代表共同參與的工作小組，對決策風險進行分析和研判；要求政府在制定政策、選擇政策執行策略的過程中，對決策結果進行風險權衡。其次，在決策技能方面，要求公務員從全局的、整體的、聯系的視角看問題，不斷提高公務員的“次生風險”意識、在各種情況下作出正确選擇的決策能力，以及提出治理目标風險整體方案的能力。第三，在決策環境方面，制定權衡公共政策風險的系列制度，讓公務員不至于濫用政策，使公共政策适應複雜多變的現實，從而避免基層治理出現顧此失彼的結果。

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來源 | 《國家治理》周刊2020年7月第3期

原文标題 | 基層治理如何避免“按下葫蘆浮起瓢”

作者 | 中南大學公共管理學院教授 張桂蓉

新媒體編輯 | 羅婷

原文責編 | 董惠敏 羅婷

作圖 | 石玉

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