2017年7月11日，最高人民檢察院檢察長曹建明在大檢察官研讨班上強調，要根據辦案數量、質量、難易程度，建立并落實科學合理常态化的員額制檢察官辦案績效考核機制。如何明确員額制檢察官辦案績效考核的内容、标準，厘清員額制檢察官與檢察長、檢察委員會之間的職責權限，形成科學合理常态化的員額制檢察官辦案績效考核機制，特邀專家學者和實務界人士圍繞“如何構建員額制檢察官辦案績效考核機制”這一主題進行探讨，敬請關注。

華東政法大學法律學院教授 李翔

江蘇省檢察院政治部主任 楊其江

2、員額制檢察官辦案績效考核應當考核哪些内容？堅持什麼樣的标準？

主持人：如何定義“辦案”？員額制檢察官辦案績效考核應當考核哪些内容？堅持什麼樣的标準？由誰來負責考核？不同地域、不同層級的檢察機關以及檢察機關的不同部門在案件數量和類别上都有所不同，在考核時如何考慮這些差異？

李翔：“辦案”即辦理案件，辦案人員廣義上指負責處理案件的司法工作人員。檢察機關和法院不同，在辦案的内容上更加多元化。這裡的辦案主要是以司法辦案為主，兼顧司法辦案相關的其他檢察業務工作。這就涉及辦案的具體流程問題。就檢察機關而言，流程可以指普通刑事案件審查逮捕流程，可以指公訴部門辦案流程、檢察院刑事賠償辦案流程等。那麼，員額制檢察官辦案中的“辦案”，可以說是員額制檢察官參與的具體案件的全流程或者是主要流程而作出的對案件結果有決定作用的一系列決定與措施。

考核内容應該針對不同辦案流程中的不同階段及不同的辦案内容，分别考核。由最高人民檢察院各部門針對本部門的辦案内容和特點制定各自的考核标準。總體而言，對員額制檢察官辦案績效考核以評價司法辦案為主，兼顧評價司法作風、司法技能和職業操守，這些指标分别占所有考核指标的70%、10%、10%、10%。司法辦案評價是對辦案數量、質量、效率、效果、安全、規範等情況進行評價；司法作風評價是對工作态度、團隊協作、敬業精神等方面的表現進行評價；司法技能評價是對參加素能培訓、崗位練兵、業務研修，開展法律适用研究、課題研究以及撰寫調研信息簡報等情況進行評價；職業操守評價是對職業道德、遵章守紀、廉潔自律等方面的表現進行評價。

司法辦案量是考評的重要參考，檢察官的平均辦案量以實體性辦案為基準。應堅持客觀評價、簡便易行、科學有效原則，實行定量與定性相結合，以量化考核為主，合理設置權重比例。

辦案績效考核應由檢察官考評委員會負責。省級檢察院成立員額制檢察官業務考評委員會，領導業務考評工作，組織、指導、評議業務考評，審定和公布考評成績。業務考評委員會下設辦公室，負責業務考評工作的組織實施。省級以下檢察院也可以根據本地區的實際情況确定專門機構和人員負責考評工作。具體考核形式，建議對入額院領導司法辦案情況由上一級檢察院考核，其他檢察官由本院考核。檢察官辦案績效考核分為半考核和年度考核。

關于績效考核可以考慮以下因素：不同層級檢察院的職責和定位；辦理案件的數量多少、檢察官的整體素質、基層檢察院的規模大小；各級檢察院檢察官辦理的具體案件以及由此而來的辦案事項決定權。

建議根據市檢察院和各基層院檢察官崗位職責情況，采用案件量化評價、任務量化評價等方式進行。以辦案為主的業務部門檢察官，原則上實行案件量化評價，應當明确基本的辦案任務并設置相應的基礎分，同時設置反映辦案數量、質量、效率、效果、規範等情況的加減分項目。以指導、管理、監督為主的業務部門檢察官，原則上實行任務量化評價，應當由考評委員會根據檢察官完成季度工作要點的數量、質量、效率、效果等情況予以評價。結合具體檢察院案件數量、案件辦理等特點，結合以往辦案數量、類别的實際，以每個具體檢察院的檢察官平均辦案量為基準，對不同人群分級量化加權。

楊其江：我國檢察機關不僅擁有批捕權、公訴權、偵查權，還有法律監督權、司法救濟權等，内涵較為豐富。因而檢察機關的案件形态也較為複雜，案件的外在表現形式呈現出多樣性。實踐中，不同層級檢察機關的檢察官對于什麼是案件、怎麼算辦案等産生不同的認識。

為了精準考核員額制檢察官的辦案業績，我們對目前檢察機關辦理的案件進行了清單化梳理，在全國首創提出了《江蘇省檢察機關案件清單（2017版）》，作為《江蘇省檢察機關檢察官辦案績效考核量化規則（試行）》的附件，提出了案件辦理的“三類型”，即實體性辦案、程序性辦案和指導性辦案，涵蓋了偵監、公訴等檢察機關10個業務條線138種案件，有效回答了什麼是辦案、如何量化考核案件的實踐難題。

實體性辦案，主要是指檢察官經訊問、詢問、會見律師、調卷閱卷、收集證據、認定事實、适用實體法律後，對案件提出處理意見，或者直接作出處理決定，辦案周期體現階段性、過程性的辦案行為。程序性辦案，主要是指對案件内容進行程序性審查，辦案周期階段性不明顯，履行文書審批簽發法律手續的辦案行為。程序性辦案過程中，對需要通過訊問（詢問）、調查取證等辦案活動開展的，可以認定為實體性辦案。指導性辦案，主要是指具有對下業務指導職能，通過對個案進行程序和實體指導把關、提出具體處理意見的辦案行為。一般是指設區市以上檢察院的指導性辦案。上述對案件的具體化界定，分類定型，既考慮了檢察機關的訴訟階段性特點，又突出了檢察機關的法律監督屬性；既考慮了檢察案件的複雜性和差異性，又體現了檢察一體的領導體制；既考慮了檢察機關的不同層級，又兼顧了不同業務類别。

江蘇檢察機關辦案績效考核由各級院檢察官考評委員會負責，堅持客觀評價、簡便易行、科學有效原則，實行定量與定性相結合，以量化考核為主。在考核内容上，以評價司法辦案為主，兼顧評價司法作風、司法技能和職業操守。在考核指标中，司法辦案的考核權重最高，為70%；其餘三個考核指标權重共30%。司法辦案評價是對員額制檢察官的辦案數量、質量、效率、效果等情況進行全面評價，通過分值量化的方式，直觀反映員額制檢察官的辦案業績。通過考核權重設置的區分，引導檢察官把主要精力投入到司法辦案上。

劉濤：科學合理地界定“辦案”，是建立檢察機關辦案績效考核制度的前提。個人認為，對檢察機關辦案工作的理解，不能簡單地理解為“辦理具體案件”，而是要從檢察機關的職責和檢察權運行機制、規律出發來進行界定。這與法院的辦案工作有很大不同，檢察機關除批捕、起訴、抗訴、提起公益訴訟等辦理具體案件的工作以外，還有大量的對偵查活動、審判活動、刑事執行活動的法律監督工作，不能簡單地按照一個模式來界定檢察機關的辦案行為。我認為，可以将檢察機關“辦案”理解為：檢察官依據法律規定，行使法律監督職權、履行法律監督職責的業務活動。有的地方将辦案分為實體性辦案和程序性辦案，值得借鑒。

在考核方案确定上，要立足檢察業務實際，遵循合法性、科學性、可操作性等原則，結合檢察官基本素能、司法責任确定、年度考核内容等要求，明确績效考核的任務、基本原則、考核對象、考核工作組織、考核内容、考核标準制定、考核方法、考核程序、考核結果運用等，為績效考核活動統一有序開展确立基本遵循。最高人民檢察院近日印發的《最高人民檢察院機關檢察官業績考核辦法（試行）》（以下簡稱《考核辦法》）對最高檢機關的檢察官業績考核内容、方法程序和結果運用作出規定。考核的内容包括檢察官辦理案件和其他檢察業務的工作量、質量、效率、效果等情況。《考核辦法》對地方各級檢察院也有積極的參考借鑒作用。

在考核實施過程中，要堅持綜合評價，對工作數量、質量、效率、效果等方面進行全面考核；要堅持客觀公正，避免主觀随意，增強考核公信；要堅持簡便易行，依托信息技術手段，努力做到操作便捷，避免過于繁瑣，減輕考核負擔；要堅持統籌考慮，注重考核結果在檢察官等級晉升、交流任職、評先評優、績效獎金分配、檢察官懲戒和退出員額等方面的應用。

在考核主體設定時，一方面，要遵循幹部管理權限的相關規定，根據中央關于省以下地方檢察院人财物統一管理的相關政策，區分對各級院檢察長、其他領導成員和檢察官的考核權限。另一方面，按照集中統一和發揮部門作用的思路，可考慮在各級檢察機關設立檢察官考評委員會，負責統一組織對檢察官的績效考核；同時，在各業務部門成立業績考核小組進行初評，受考評委員會的領導，充分體現“管人與管事相統一”的原則，保證考核結果真正體現辦案效果。

在完善檢察官績效考核機制的過程中，要充分考慮不同層級、不同地區檢察機關的差異。不同層級的檢察機關承擔着不同的檢察職能，不同地域的檢察機關在辦案數量、工作重點、隊伍狀況等方面也存在較大差異。同時，不同的業務部門職責差異也很大。因此，在确定考核制度的時候，要在考核内容、考核标準上，體現出層級差異、地域差異和部門差異。對于承擔指導功能較多的最高人民檢察院和省級檢察院，要更多突出辦案領導和指導職能；對于承擔一線辦案功能的地市級檢察院尤其是縣級檢察院，要充分考核辦案數量、效率和質量。對于辦案一線部門，要圍繞辦理具體案件情況确定考核内容，對于法律監督部門，要圍繞監督事項和效果确定考核内容。

3、如何實現領導幹部辦案制度化、常态化？

主持人：如何建立檢察機關領導辦案機制，推動和實現領導幹部辦案制度化、常态化？

李翔：檢察機關可依托全國檢察機關統一業務應用系統建立計算機分案機制，将檢察長、副檢察長納入分案範圍，對檢察長、副檢察長辦案實行系統留痕。通過系統設定，計算機在分案時主要分配普通程序案件，特别是優先分配重大、疑難、複雜案件給檢察長、副檢察長，确保辦案不走過場。特别要防止領導辦案轉移問題，名義上是領導辦案，而實際上都是由其他辦案人員具體處理辦案事宜，這樣導緻直接加大其他員額制檢察官的辦案工作量，未能從根本上解決人少案多的矛盾。應着重從建立健全體制機制入手，确保入額領導幹部辦案的制度化和規範化。制定入額領導幹部辦案規定，明确提出入額領導幹部辦案的硬性要求，并對辦案數量、辦案類型等進行細化，特别是明确重點辦理重大、疑難、複雜案件和重要監督事項。

對此，上海市檢察院的做法可資借鑒：

一是對員額内領導幹部的範圍以及辦案的涵義、數量、種類、統計辦法、辦案形式、考核辦法等作具體規定，明确了“辦什麼案”“怎樣辦案”“辦多少案”。

二是健全内部監督。運用信息化平台，通過案件分配、辦案流程監控等加強員額内領導幹部辦理案件流程管理和節點控制，對案件辦理做到全程留痕；推行司法檔案管理制度，對具有司法辦案主體資格和從事具體司法行為的檢察人員包括員額内領導幹部全部建檔。

三是強化督察指導，可由省級檢察院組織進行。四是做好評價通報。通報采取書面通報和表格通報相結合的方式進行，書面通報包括本院員額内領導幹部辦案數量、質量、效率、效果等總體情況及存在的問題，并附辦案情況通報表。

楊其江：2017年6月，江蘇省檢察院制定了《江蘇省檢察機關檢察官辦案績效考核量化規則》，明确入額院領導和部門負責人的辦案量，基層院、設區市院擔任部門負責人的檢察官每年辦案量應當不低于本部門檢察官平均辦案量的50%。基層院檢察長每年辦案量應當不低于本院檢察官平均辦案量的5%，其他入額院領導應當不低于本院檢察官平均辦案量的30%；設區市院檢察長每年辦案量應當不低于本院檢察官平均辦案量的5%，其他入額院領導應當不低于本院檢察官平均辦案量的20%。關于本院檢察官平均辦案量的計算，考慮到案件種類多、類型複雜，應當根據入額院領導分管的業務，以實體性辦案為計算基準确定辦案量。

為推進和實現領導幹部辦案制度化、常态化，在考核方式上，可以構建兩項機制，增加各級院領導幹部司法辦案親曆性。

一是建立領導幹部辦案情況通報及考核機制。在全省檢察機關建立領導幹部辦案情況通報制度，每季度對入額院領導和部門負責人等領導幹部辦案數量、案件類型以及出席法庭數量等情況進行通報。

二是實行領導幹部辦案情況分級考核機制。入額院領導辦案情況由上一級檢察院負責考核，部門負責人辦案情況由本院進行考核。設區的市級檢察院每季度最後一個月25日前向省檢察院政治部報送本院入額院領導的辦案情況，省檢察院适時通報，并在每年底組織考核。市、縣兩級檢察院案件監督管理部門牽頭負責本院入額院領導、部門負責人辦案量的測算核定和定期通報工作。

劉濤：領導幹部入額後要辦理一定數量的案件，并要帶頭辦理重大複雜疑難案件，這是中央對檢察官員額制改革的一貫要求。建立完善院領導辦案機制，前提是要正确界定院領導辦案的具體形式。我在前面已經提到，檢察機關辦案工作與同為司法機關的法院的辦案工作有很大不同。除辦案的具體形态外，法律規定檢察長統一領導本院工作，在很多檢察業務工作中，根據法律規定，檢察長本身就在程序之中，負有審核、決定案件的職責，同時也承擔相應的司法責任。一些重大案件，多是檢察長或副檢察長親自統一指揮并決定。從這些特點出發，對檢察機關領導幹部辦案的理解，至少應該包括以下三個方面：

一是作為案件承辦人直接辦理案件；

二是組織指揮并參與重大案件的辦理；

三是根據刑事訴訟法和《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》的規定，檢察長、副檢察長行使法定職權本身就是辦案，在審核、決定案件事項中發揮着實質性的作用。這些都可視為領導幹部辦案的形式。

要推動和實現領導幹部辦案制度化和常态化，還要建立相關的配套制度。比如建立完善科學的案件分配制度，在堅持随機分案的基礎上，領導幹部重點辦理疑難複雜案件，充分發揮業務領導作用；建立科學的考評機制，關鍵是要對領導幹部辦案有一個合理的計算方法和考評标準；完善不同層級檢察院領導的辦案要求，對市縣兩級檢察院來說，應該更多地要求領導幹部作為案件承辦人直接辦案，并在考評标準中設置相應的辦案量要求，建立領導幹部辦案情況定期通報制度。

4、司法檔案制度的具體内容和職能作用是什麼？

主持人：在員額制檢察官績效考核中，将建立司法檔案制度。司法檔案應當記入哪些内容？司法實踐中，應當由誰負責建立司法檔案？司法檔案制度在辦案績效考核機制中如何發揮作用？

李翔：司法檔案制度的内容包括辦案數量、質量、效率、效果、安全，履行綜合業務管理職責、檢查、考評等業務辦案情況等。檢察官一人一檔，檢察官本人每半年按要求登記填表後，由部門負責人審查、綜合業務管理部核查，并由檢察官所在部門和綜合業務管理部如實記載案件質量檢查、評查等情況，明确公示、異議、複核等程序，最後移交政治部幹部處歸檔，實行集中統一管理。司法檔案作為檢察官考核、任職、晉職晉級、表彰獎勵、司法責任認定的重要依據。真實客觀反映檢察官司法辦案工作情況，為績效考核提供有效參照。因此，應當按時、如實填寫、移交，違反相關規定的給予紀律處分。

劉濤：建立完善司法檔案制度，是全面反映檢察業務人員履職情況，深化司法責任制改革，落實檢察官績效考評制度的重要途徑，可以為個人業績考核提供基礎材料。對于司法檔案的内容，最高人民檢察院近日印發的《最高人民檢察院機關司法業績檔案工作管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》）明确，司法業績檔案主要包括個人業務辦理情況、接受監督檢查情況、業績評價情況、責任追究情況、業務研修情況等内容。因此，司法檔案中的内容科目設置，應當充分考慮績效考核的需要，真實全面地記錄員額制檢察官履職情況、辦案數量、辦案質效、司法技能、外部評價等主要内容，具體包括個人基本情況、業務辦理情況、接受監督檢查情況、業績評價情況、責任追究情況、業務研修情況，以及需要記入司法業績檔案的其他情況，從而充分發揮司法業績檔案在反映司法業績、明晰司法責任、加強司法管理、促進依法履職中的實際作用。

在司法檔案建立主體的确定方面，要正确處理好集中管理和分工協作的關系。司法業績檔案工作涉及面廣，在管理上必須堅持統分結合，既要有一個牽頭部門進行組織協調，又要發揮其他部門的職能作用，加強協作配合。因此，可考慮由案件管理部門負責司法業績檔案系統的日常管理，業務、人事、監察等部門依照職責提供、錄入、審核、使用相關信息，技術信息部門負責系統建設和運行保障。應依托全國檢察機關統一業務應用系統等辦案辦公系統建立司法檔案信息平台，對員額檢察官履職情況進行全程、全面、立體式反映。應充分發揮好司法檔案的查詢功能，相關信息在一定範圍内公開，不同層級、不同崗位人員依照不同權限，查閱員額制檢察官司法業績檔案中的數據指标、工作列表、具體内容。充分發揮好司法檔案的考評依據功能，對員額制檢察官開展業績考核、評先評優、晉職晉級、員額檢察官選任與退出、追究司法責任等，應當依據本人司法業績檔案，全面了解其業務辦理情況，并作為重要認定依據。

楊其江：為了加強對檢察官的監督管理，江蘇檢察機關積極探索實踐，如南通市檢察機關推行“承諾書、督查書”和“業務素能表、辦案業績表、懲戒情況表”司法檔案“兩書三表”模闆，全市347名檢察官的司法檔案實行一人一檔，同步記錄司法辦案情況，實現全市司法檔案建檔範圍、建檔标準、建檔内容、建檔管理的“四統一”，真實客觀地反映了檢察官司法辦案工作情況。

在各地實踐探索的基礎上，江蘇省檢察院制定出台了《江蘇省檢察機關檢察官司法檔案管理辦法（試行）》，規定司法檔案應當包含以下内容：

（一）檢察官基本情況，包括個人基本信息、崗位經曆、檢察官任職情況等；

（二）司法辦案工作情況，包括辦案數量、辦案質效等業務工作情況；

（三）案件質量評查情況，包括業務部門評查和案件監督管理部門專項評查情況；

（四）其他應當載入司法檔案的情況。

案件監督管理部門是司法檔案的管理部門，負責司法檔案的建檔、彙總、存檔等工作。司法檔案實行一人一檔、适時歸檔和定期存檔。相關部門應當根據承擔的職能嚴格規範、認真負責地提供檢察官履職等情況，具體職能包括：

（一）檢察官基本情況由政工部門負責提供。政工部門應當在相關信息發生變動後15日内，将經确認的相關信息送司法檔案管理部門予以變更。

（二）司法辦案及業務工作完成情況由檢察官每季度填寫一次，經部門負責人審核後載入司法檔案。檢察官辦案組承辦的案件，應當将主任檢察官、檢察官具體辦理案件情況分别載入司法檔案。

（三）案件質量評查情況由各業務部門與案件監督管理部門提供。對檢察官司法辦案情況的評查結果由檢察官本人簽字确認，報經檢察官所在部門分管副檢察長審批後，載入檢察官司法檔案。

此外，要求員額檢察官本人、業務部門負責人，對提供載入司法檔案的相關情況準确性和真實性負責。辦案績效考核等次作為檢察官職務等級晉升、績效考核獎金發放、獎勵等事項的依據。（原文載于2017年《人民檢察》第19期，有删節。 人民檢察微信公衆号）

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