徐州潘安湖國家濕地公園的潘安水鎮（2019 年 4 月 3 日攝）。徐州市努力踐行新發展理念，迎來由“黑”變“綠”的生态逆轉 李響攝 / 本刊

資源型地區的轉型發展是一個世界性的難題，我國資源枯竭型城市轉型取得了階段性成果，但仍處于爬坡過坎的關鍵階段

将産業結構優化升級作為形成轉型動力的重中之重，努力培育新興産業，實現新舊動能轉換，走出一條結構持續優化的轉型之路

文 | 盧偉 李曉琳

資源枯竭型城市，是指礦産資源開發進入後期、晚期或末期階段，其累計采出儲量已達到可采儲量70%以上的城市。

作為基礎能源和重要原材料供應地，資源枯竭型城市為社會經濟發展作出貢獻的同時，也不得不面對随之而來的資源枯竭、生态環境惡化、經濟衰退等壓力。

2001年，國務院批準在遼甯省阜新市開展全國首個資源枯竭型城市經濟轉型試點。2008～2010年，國家分三批界定了全國69個資源枯竭型城市，涉及煤炭、油氣、金屬、非金屬、森工等不同資源領域，初步明确了支持資源枯竭型城市轉型發展的政策框架。

黨的十八大以來，在各方面共同努力下，協調配合、上下聯動、齊抓共管的資源枯竭型城市轉型發展體制機制不斷健全、政策框架逐步完善、工作合力不斷增強，各地紮實推進優化經濟結構、治理生态環境、保障改善民生等重點任務，轉型工作取得重要階段性成果。

強舉措 轉型不斷提速

加快完善政策體系構建。黨的十八大以來，國家支持資源枯竭型城市轉型發展的相關政策體系不斷完善。2013年11月，國務院印發《全國資源型城市可持續發展規劃（2013—2020年）》，首次明确界定了全國262個資源型城市，并劃分成長型、成熟型、衰退型、再生型四種類型，确立了統籌協調，分類指導的政策框架，資源枯竭型城市作為資源型城市的重要類别納入到資源型城市的系統政策體系之中。随後，《關于加快推進采煤沉陷區綜合治理的意見》《獨立工礦區改造搬遷總體方案》等細分領域文件出台，為資源枯竭型城市解決曆史遺留問題提供了支持。進入“十四五”時期，以推進資源型地區高質量發展為主題，政策體系加快完善。2021年，《“十四五”特殊類型地區振興發展規劃》《推進資源型地區高質量發展“十四五”實施方案》等文件出台，明确“十四五”時期繼續支持資源枯竭地區可持續發展，強調資源枯竭地區首先要解決好民生問題，保障好困難群衆生活，大力培育接續替代産業，不斷增強轉型發展的協調性和平衡性。

不斷健全體制機制保障。加大精準扶持力度和建立長效機制同步推進，不斷增強對資源枯竭型城市轉型體制機制保障的精準性和有效性。發揮好政府的引導和支持作用，中央财政轉移支付加大支持力度，中央财政累計安排資源枯竭型城市财力性轉移支付資金約2100億元，年度轉移支付規模從最初的8億多元增長到目前超過200億元。“十三五”期間，國家發改委累計安排中央預算内投資約170億元支持實施采煤沉陷區綜合治理工程和獨立工礦區改造提升工程。中央财政轉移支付對幫助資源枯竭型城市解決曆史遺留問題、增強轉型發展内生動力發揮了重要作用。着眼長遠，逐步建立長效機制，如探索健全資源性産品價格形成機制、落實接續替代産業扶持機制、健全資源開發補償機制等，為資源枯竭型城市轉型形成内生動力創造制度條件。

持續凝聚各方工作合力。近年來，國務院有關部門和單位按照職責分工，加強統籌協調，出台财稅、金融、土地、生态、産業等政策給予積極支持，及時解決資源型地區轉型發展中遇到的困難和問題。有關省份研究制定省級方案，出台配套政策措施，調動各方力量，充分發揮市場在配置資源中的決定性作用，積極吸引各類主體，特别是優質企業主體參與到資源枯竭型城市轉型發展中來，形成可持續發展的源頭活水。

見真效 實現鳳凰涅槃

在各級政府、各地區、各部門共同努力下，一些資源枯竭型城市面臨的産業衰退、群體性失業等長期制約轉型發展的曆史遺留問題得到有效化解，以四川省泸州市、安徽省銅陵市、湖北省黃石市等為代表的一批城市努力轉型突圍，培育接續替代産業已見成效，新的經濟增長點正在形成，生态環境、民生福祉得到極大改善，實現鳳凰涅槃，走上高質量發展的新軌道。

産業結構優化，内生動力增強。堅定不移地将産業結構優化升級作為形成轉型動力的重中之重，加快淘汰落後産能，推動傳統産業升級，努力培育新興産業，實現新舊動能轉換，走出一條結構持續優化的轉型之路。四川泸州市在轉型中接續動能，白酒産業營業收入突破千億，電子信息、現代醫藥、紡織新材料、綠色建材等産業加快培育，2021年泸州實現地區生産總值2406.1億元、增長8.5%，總量居全省第6位，增速居第5位，穩居全省“第一梯隊”。湖北黃石市滾動實施百企技改計劃，總投資超過1000億元推動傳統産業轉型升級，強化創新引領，規上制造業研發機構覆蓋率接近80%，電子信息産業年均增長30%以上，建成全國第三大印制電路闆聚集區。安徽省銅陵市大力發展半導體、新材料等新興産業，“十三五”期間高新技術企業數量增長約75%，銅基新材料産值占銅産業比重接近60%，先進結構材料産業集群入列國家首批戰略性新興産業集群。

生态環境改善，綠水青山再現。堅持生态優先、綠色發展理念，緊盯生态環境短闆，大力實施生态修複和環境綜合治理，污水處理、工業固體廢物綜合利用能力不斷提升，空氣質量不斷優化，礦山環境治理成效顯著，城市形象從“灰色”變為“青綠”。江西景德鎮市以打好污染防治攻堅戰為抓手，着力推進生态環境治理體系和治理能力現代化，獲評第三批國家生态文明建設示範市，2021年全市優良天數比例99.5%、飲用水水源地水質達标率100%，均排在全省首位。江蘇徐州賈汪區利用采煤沉陷區建設濕地景觀1.5萬畝，再造耕地7萬餘畝，全區森林覆蓋率從15%提高到30%以上，積極開展河湖治理，重現綠水繞城、人水相親的和諧人居環境，實現了工礦型城鎮向宜居型城區的轉變。

民生短闆補齊，幸福感提升。堅持以人民為中心的發展思想，補短闆、還欠賬、惠民生，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，全力以赴促進共享發展，人民生活質量持續改善，轉型發展成果惠及廣大人民群衆。山東棗莊市持續加大民生投入，重點解決居民就業創業、學校建設、棚戶區改造等民生問題。“十三五”期間，民生支出累計完成969億元，是“十二五”時期的1.4倍，城鎮、農村居民人均可支配收入年均分别增長6.4%和8%。河南濮陽市民生支出占一般公共預算支出的80%左右，實施棚戶區改造面積1200餘萬平方米，教育、醫療等民生工程紮實推進，城鄉居民人均可支配收入提前一年實現較2010年翻一番的目标。

2021 年 8 月 7 日，安徽省淮北市高新技術産業開發區，工人在一家锂電池生産企業的車間内作業 萬善朝攝 / 本刊

聚合力 實現高質量發展

資源型地區的轉型發展是一個世界性的難題，需要長期的曆史過程。當前，我國資源枯竭型城市轉型取得了階段性成果，但仍處于爬坡過坎的關鍵階段，面臨多方面問題和挑戰，如轉型發展動力不足，部分城市人口持續外流。部分城市交通、市政和公共服務設施難以滿足人民群衆需求。部分領域還未形成可持續發展長效機制。傳統高碳路徑依賴強轉型難，“雙碳”戰略壓力大，等等。

推動資源枯竭型城市可持續、高質量發展對于實現我國區域協調發展和整體邁向現代化具有重要意義。應不斷優化産業結構，提升城市品質，加大政策扶持，持續增強推動資源枯竭型城市綠色低碳發展的内生發展動力，為其邁向現代化奠定堅實基礎。

一是加大創新開放力度，實現由資源驅動向創新驅動、開放驅動轉型。支持有條件的城市參與國家重大科技基礎設施建設，建設成果轉化和産業化基地。鼓勵資源枯竭型城市與高等院校、科研院所聯合建設科研創新平台，以及技術研發中心、産業研究院、中試基地等新型研發機構，引進和培養一批創新型技能型人才和團隊，形成研究中心—實驗室—科技型孵化企業—産業化公司的運營發展服務模式，探索建立“财政資金引導 社會資本參與 金融保險機構”多元化創新研發投入保障機制。加大對外通道建設力度，支持積極融入長江經濟帶發展、黃河流域生态保護和高質量發展等區域重大戰略，推動與周邊中心城市、省會城市的合作，加強跨區域産業合作園區建設，探索“飛地經濟”發展模式。加快融入共建“一帶一路”，培育跨境資源能源貿易産業，以市場為導向開展資源能源國際産能合作，建設境外資源能源開發基地。

二是重點提升産業發展質量，實現産業綠色化、循環化、低碳化轉型。高起點布局資源型相關産業，鼓勵資源類企業進行低碳化、綠色化、智能化技術改造和升級，加快淘汰落後産能，構建制造業産品全生命周期綠色管理體系，鼓勵廢棄物減量、資源化利用和無害化處置。培育工業互聯網生态體系，着力推動工業互聯網與傳統産業深度融合，以“工業大腦”助推企業數字化轉型。支持在有條件的城市打造産業鍊完整、特色鮮明、主業突出的資源精深加工産業基地。完善資源型産業退出機制，處理好過剩産能和“僵屍企業”等曆史遺留問題。培育壯大優勢替代産業，在有條件的城市發展風電、光伏發電、生物質能等新能源産業，因地制宜利用沙漠、戈壁、荒漠以及采煤沉陷區、露天礦排土場、關停礦區建設風電光伏發電基地。支持發展生物醫藥、新一代信息技術、裝備制造、節能環保等新興産業。建設各類資源産品、重要工業産品和商貿産品區域性物流中心，積極發展資源型産業托管服務、工程和管理咨詢等服務業。

三是不斷完善城市設施和功能，實現城市智慧化、生态化和韌性轉型。推動城市空間結構優化、功能完善和品質提升，把産業轉型升級和促進城市更新改造有機結合、同步謀劃，使礦城合一的城市形态轉變為功能綜合的城市形态。積極推進資源枯竭型城市老城區、城區老工業區、獨立工礦區改造，鼓勵與央企合作推進企業搬遷和轉型升級。加大交通基礎設施和供水供氣、垃圾污水等公共服務設施建設投入力度，逐步嵌入教育、體育以及文化等社會性基礎設施，營造城市生活和教育的良好環境。依托人工智能、5G、大數據等構建城市交通智慧大腦，推動城市治理精細化轉型。深入開展城鄉大氣、水、土壤等污染綜合治理，加強退出礦區、曆史遺留礦山生态修複和尾礦庫綜合治理，規範推進工礦廢棄地、采煤塌陷地複墾利用。建設城市生态綠色廊道并完善綠地系統。開展城市靜脈産業基地建設，推動城市典型廢棄物的集聚化、協同化處理。不斷提高政府宏觀調控和資源配置科學性，加大應急公共設施建設投入力度，提升資源枯竭型城市應對經濟風險、自然風險、衛生風險以及社會風險等的防禦能力。

四是深入推進改革攻堅，實現管理體制和發展環境市場化、便利化、現代化轉型。深化國有資源管理體制、國有企業産權制度等重大改革。進一步完善國有企業法人治理結構，按照現代企業制度規範運行。積極引進國内外戰略投資者實施并購重組，實現國有企業産權結構的多元化和合理化。進一步深化企業分配、用工以及人事制度改革。

五是着力夯實政策體系，形成推動資源枯竭型城市高質量發展的強大動力。繼續通過轉移支付對資源枯竭型城市等相關地區予以支持。健全資源性産品價格形成機制、資源開發補償和利益分配共享機制。完善衰退産業财政援助機制，設立産業退出準備金，解決破産企業失業職工的安置和社會保障問題。采取債轉股、債權股權回購、回購資金補貼等方式，對資源枯竭型城市國有企業的不良貸款給予支持。在防範信貸風險的前提下，引導和鼓勵金融機構加大對資源枯竭型城市高質量發展的信貸支持力度。探索設立城市轉型基金或産業扶持基金，推廣非金融企業債務融資工具，引導和推動接續替代産業發展壯大。賦予國有商業銀行分支機構更大的經營自主權，放寬金融風險容忍度，積極開展符合接續替代産業發展需求的諸如倉單質押貸款、股權質押貸款等産品。适度放寬資源枯竭型城市企業上市融資和發行企業債券條件。在創業經費資助、住房安置、配偶就業、子女入學等方面加大對創業創新人才的支持力度。（作者單位：國家發改委國土開發與地區經濟研究所）■

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