導讀

2022年8月30日，全國人大常委會執法檢查組關于檢查《環境保護法》實施情況的報告指出，環境保護法實施過程中仍然存在法定責任有待落實、部分法律制度措施執行不到位、污染防治存在短闆弱項、生态環保執法監管有待強化等主要問題。現行《環境保護法》在2014年修訂通過時一度被稱為“史上最嚴”環保法，但行政規制手段越是嚴厲，就越應當嚴格、審慎使用，作為《環境保護法》第六十條中的頂格處罰，責令停業、關閉這一決定如何合理、精準地使用，是該法實施的重要問題之一。本文将圍繞四個問題探讨《環境保護法》中“責令停業、關閉”的具體适用。

責令停業、關閉是并處還是選處？

《環境保護法》第六十條規定：企業事業單位和其他生産經營者超過污染物排放标準或者超過重點污染物排放總量控制指标排放污染物的，縣級以上人民政府環境保護主管部門可以責令其采取限制生産、停産整治等措施；情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉。

僅從文義來看，“等措施”三字明顯彰顯了責令限制生産和責令停産整治是環境保護主管部門能夠采取的不同手段，但責令停業、關閉是作為統一整體一起作出的處罰決定，還是可選擇的兩種不同處罰決定，在該條文中不甚明确，在其他環境保護的法律中更凸顯出矛盾之處。

《行政處罰法》第九條第四項列舉了限制開展生産經營活動、責令停産停業、責令關閉、限制從業這幾種行政處罰，可見責令停業和責令關閉分屬不同的行政處罰；《環境行政處罰辦法》第十條第四項也列舉行政處罰種類為責令停産、停業、關閉，顯然，責令停業和責令關閉性質并不等同。

在各項環境保護單行法律中，存在表述與《環境保護法》第六十條不一緻之處。例如，《固體廢物污染環境防治法》第一百零二條、第一百零四條、第一百零七條、第一百一十二條、第一百一十四條等規定的行政處罰均是“責令停業或者關閉”，第一百一十八條所規定的行政處罰是“責令關閉”，沒有“責令停業”的部分；《海洋環境保護法》第七十三條規定的處罰是“責令停業、關閉”但第七十七條、第八十一條所規定的行政處罰僅是“責令關閉”等。

法律條文的表述追求精确性、一緻性，因此“責令停業、關閉”和“責令停業或者關閉”的兩字之差不應徑自忽略。綜合來看，責令停業和責令關閉既會單獨出現作為處罰結果，也會作為選處的處罰決定出現在表述中，那麼《環境保護法》第六十條以及其他環境保護法律中“責令停業、關閉”的表述理解為既可選處責令停業或責令關閉，也可并處責令停業、關閉，比較能夠實現環境保護法律之間的體系連貫性。

責令停業、關閉應于何時适用？

《環境保護法》第六十條以及各部環境保護法律對适用責令停業、關閉的情形表述基本一緻，都是當違法行為“情節嚴重”時，但界定情節嚴重的量化标準卻相對欠缺，我們隻能從少部分被明确規定的具體情形中試圖總結一些規律。

（一）處罰後累犯或拒不執行

《環境保護主管部門實施限制生産、停産整治辦法》第八條規定，排污者有下列情形之一的，由環境保護主管部門報經有批準權的人民政府責令停業、關閉：

1.兩年内因排放含重金屬、持久性有機污染物等有毒物質超過污染物排放标準受過兩次以上行政處罰，又實施前列行為的；

2.被責令停産整治後拒不停産或者擅自恢複生産的；

3.停産整治決定解除後，跟蹤檢查發現又實施同一違法行為的；

4.法律法規規定的其他嚴重環境違法情節的。

《大氣污染防治法》第一百零一條、第一百零二條第一款規定，責令改正拒不改正的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉。

由此可見，在違法行為受到行政處罰後的行為可以作為界定情節是否嚴重的标準之一，拒不改正、拒不停産、擅自恢複生産等不執行處罰的行為和受行政處罰後又實施同一違法行為都可以解釋為“情節嚴重”。

（二）造成重大或特大污染事故

《固體廢物污染環境防治法》第一百一十八條規定，違反本法規定，造成重大或者特大固體廢物污染環境事故的，可以報經有批準權的人民政府批準，責令關閉。《水污染防治法》第九十四條也規定，違反本法規定，造成重大或者特大水污染事故的，可以報經有批準權的人民政府批準，責令關閉。法條相對比，可以将情節嚴重的界定标準理解為違法行為後果造成重大或特大污染事故。

然而，污染事故的分級又欠缺具體規定。《國家突發環境事件應急預案》和《重大水污染事件報告暫行辦法》中的規定可以給我們一些參考：

對比《國家突發環境事件應急預案》和《辦理環境污染刑事案件适用法律若幹問題的解釋》，前者的部分标準（人員傷亡、經濟損失）要高于後者對認定“嚴重污染環境”甚至“後果特别嚴重”的标準，如果僅參照前者的标準來認定《環境保護法》所規定的“情節嚴重”，會出現行政處罰标準與刑事懲罰标準倒挂的情況。因此，對“情節嚴重”的認定又不能完全根據上表中的量化标準進行。

（三）《環境保護法》與其他單行法對适用情形的規定不一緻

《環境保護法》第六十條的規定僅針對排放污染物，并且是由環保主管部門發起決定行政處罰的程序。但在部分其他環境保護法律中，除違法排污以外的一些違法行為也可以處以責令停業、關閉，環保主管部門以外的其他行政部門也可以發起責令停業、關閉的處罰決定。

例如，《固體廢物污染環境防治法》第一百一十四條規定，無許可證從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經營活動的，由生态環境主管部門責令改正，處一百萬元以上五百萬元以下的罰款，并報經有批準權的人民政府批準，責令停業或者關閉。該條所規定的違法行為已超出《環境保護法》第六十條所規定的違法行為的範圍。再如，《大氣污染防治法》第一百零一條、第一百零二條規定的違法行為分别是“生産、進口、銷售或者使用國家綜合性産業政策目錄中禁止的設備和産品，采用國家綜合性産業政策目錄中禁止的工藝，或者将淘汰的設備和産品轉讓給他人使用”和“煤礦未按照規定建設配套煤炭洗選設施”，報批責令停業、關閉的部門分别是經濟綜合主管部門、海關和能源主管部門，均超出了《環境保護法》第六十條的規定範圍。

按照特别法優于一般法的原則，應以環境保護專項法律的規定為準，但《環境保護法》作為環境保護的基本法律，理應對各專項法律進行統攝和限制。然而，由于《環境保護法》與其他環境保護的法律均是全國人大常委會所制定，屬于同位階的法律，從法理上，《環境保護法》難以起到環境保護基本法律的作用。

責令停業、關閉的實施主體是誰？

對于責令停業、關閉的實施主體，存在兩種理解方式，一種理解為由縣級以上人民政府環境保護主管部門作出，作出決定前報有批準權的人民政府批準；另一種理解為由有批準權的人民政府作出責令停業、關閉的處罰決定。

全國人大常委會法制工作委員會行政法室曾就《大氣污染防治法》第九十九條的适用問題征求原環境保護部的意見，原環境保護部辦公廳于2016年12月24日回複《關于〈大氣污染防治法〉第九十九條有關适用問題意見的複函》，其中指出第一種理解方式在實踐中存在諸多弊端——責令停業、關閉涉及的企業斷水（電、氣、熱）、機器設備拆除、員工安置、土地重新規劃或利用及可能的國有資産處置、涉外關系等綜合性問題遠遠超出環保部門的職責範圍，使該條文不能切實有效地實施。

此外，如果決定系環保部門作出，那麼行政複議的被申請人（按照《行政複議法實施條例》第十三條規定，經上級行政機關批準作出具體行政行為的，批準機關為被申請人）和行政訴訟的被告（作出行政行為的行政機關）便不一緻，不利于糾紛的解決。複函中認為，采用“報經有批準權的人民政府批準”表述的立法原意是希望将責令停業、關閉的權限交由政府行使，從符合立法原意、現實可操作性、有利于環境監管執法、尊重地方實際做法等角度出發，建議将責令停業、關閉的實施主體解釋為“有批準權的人民政府”。

責令停業、關閉的必經程序是什麼？

根據《行政處罰法》第六十三條，行政機關拟作出責令停産停業、責令關閉決定的，應當告知當事人有要求聽證的權利，當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。聽證的具體程序，遵循《行政處罰法》第六十四條的規定。

根據前文所作分析，責令停業、關閉的決定由政府作出，在作出處罰責令停業、關閉的處罰決定前，政府應告知當事人有要求聽證的權利，當事人應當在政府告知後五日内提出要求聽證。

結語

《環境保護法》及其他環境保護單行法，是通過行政手段達到環境保護治理目的的法律基礎，也是對行政機關行使環境管理權力的行為規範與指引。行政權力需要謹慎行使，尤其是責令停業、關閉這樣關系經營者存續的處罰類别，其法規制定應表意清晰，形成統一法律體系；對法規條文的理解應當還原立法原意，避免界定模糊；對法律法規的實際施行應遵守行政法的基本法和基本原則。“史上最嚴”環境保護法隻有在用精、用準的前提下，才能既有效震懾違法行為，又最大限度地釋放營商自由。

本文作者：李波 邱悅

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