(一)我國立法體制的發展變化

立法體制的核心内容是立法權限的劃分。一是哪些國家機關具有什麼性質、多大範圍的立法權限；二是享有立法權限的各國家機關所制定的法律、法規之間是一種什麼樣的相互關系。

我國的立法體制經曆了一個不斷發展和完善的過程。1954年憲法規定，“全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關”，負責“修改憲法”和“制定法律”；全國人大常委會負責“解釋法律”和“制定法令”。可見，當時，我國立法權相對來說是比較集中的，主要由全國人大來行使。由于全國人大每年隻開一次會，會期又很短，顯然無法适應繁重的立法任務。為此，1955年7月，一屆全國人大二次會議“授權常務委員會依照憲法的精神、根據實際的需要，适時地制定部分性質的法律，即單行法規”。1959年，二屆全國人大一次會議又進一步确定:“為了适應社會主義改造和社會主義建設事業發展的需要，大會授權常務委員會，在全國人民代表大會閉會期間，根據情況的發展和工作需要，對現行法律中一些已經不适用的條文，适時地加以修改，作出新的規定。”1979年，地方組織法賦子省、自治區、直轄市人大及其常委會制定地方性法規的權限。1982 年，憲法明确賦于全國人大常委會立法權，并賦予國務院行政法規制定權。1986年，修改地方組織法，賦予省、自治區的人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市地方立法權。2000年通過的立法法是我國立法制度發展的裡程碑，對我國的立法體制作了全面規定和進一步完善，同時賦予經濟特區所在地的市以較大的市地方立法權。2015年，修改立法法，将享有地方立法權的城市由49個較大的市，擴大到所有設區的市，并對地方立法權限範圍作出明确規定。2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過的憲法修正案增加設區的市制定地方性法規的規定，以根本法的形式确認了設區的市地方立法權。

(二)關于立法體制

我國是統一的、單一制的國家，同時，地域大、各地方社會發展不平衡。與這一國情相适應，在最高國家權力機關集中行使立法權的前提下，為了使我們的法律既能通行全國，又能适應各地方不同情況的需要，根據憲法“遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”，立法法确立了我國統一的、分層次的立法體制。具體是:

1.全國人大及其常委會行使國家立法權。根據憲法，全國人民代表大會負責修改憲法。修憲權是最高的立法權，隻能由全國人民代表大會行使；全國人大還行使制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律的職權。全國人大常委會制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律；在全國人大閉會期間，對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸。

關于全國人大及其常委會的專屬立法權，根據憲法規定和多年立法實踐，立法法第八條規定了十一個方面的事項隻能制定法律，涉及國家主權、基本政治制度、經濟制度、公民的基本權利義務等方面。

2.國務院根據憲法和法律，制定行政法規。

3.地方人大及其常委會制定地方性法規。一是，省、自治區、直轄市的人大及其常委會根據本行政區城的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。二是，設區的市、自治州的人大及其常委會根據本市(州)的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、曆史文化保護等方面的事項制定地方性法規，報省、自治區的人大常委會批準後施行。2015年修改立法法，賦予所有設區的市享有地方立法權，該立法權主體擴大到289個；30個自治州以及廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關市、海南省三沙市4個不設區的地級市也享有地方立法權。

4.自治區、自治州、自治縣的人大有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例并經批準生效。自治條例和單行條例可以依照當地民族的特點，對法律和行政法規的規定作出變通規定，但不得違背法律或者行政法規的基本原則，不得對憲法和民族區域自治法的規定以及其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定作出變通。目前，全國155個民族自治地方共制定了130多件自治條例、700多件單行條例、60多件變通和補充規定。

5.經濟特區所在地的省、市的人大及其常委會根據全國人大的授權決定，可以制定經濟特區法規，在經濟特區範圍内實施。全國人大及其常委會于1988年至1996年分别通過了對海南省、深圳市、廈門市、汕頭市和珠海市的授權決定。

6.國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限範圍内制定規章。省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規制定規章。2015年立法法修改，對規章的權限作了進一步規範:沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規範，不得增加本部門的權力、減少本部門的法定職責。制定地方政府規章，沒有法律、行政法規、地方性法規依據，不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規範。

7.立法法還對軍事法規、軍事規章作了規定。

(三)關于立法程序

根據立法法和有關法律的規定，全國人大及其常委會制定法律的程序包括法律案的提出、法律案的審議、法律案的表決、法律的公布四個階段。

1.法律案的提出

(1)有權向全國人大提出法律案的主體有:全國人大主席團、全國人大常委會、國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會，以及一個代表團或者30名以上代表聯名。

立法法規定，向全國人大提出的法律案，在全國人大閉會期間，可以先向全國人大常委會提出，經常委會會議審議後，決定提請全國人大審議。近年來，慈善法、民法總則、監察法都經常委會兩次或者兩次以上審議後，提請大會審議通過。

(2)有權向全國人大常委會提出法律案的主體有:委員長會議、國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會，以及常委會組成人員10人以上聯名。

國家監察委員會成立後，應當考慮作為有權提出法律案等議案的主體。

2.法律案的審議

審議法律案，是立法程序中最重要的環節。全國人大及其常委會審議法律案的過程，是充分發揚民主、集思廣益和凝聚共識的過程。

(1)全國人民代表大會審議法律案的程序。一是在會議舉行前一個月将法律草案發給代表；二是在大會全體會議上聽取提案人作關于法律草案的說明；三是各代表團全體會議或小組會議對法律草案進行審議；四是憲法和法律委員會 (即現行立法法所說的“法律委員會”，下同)根據各代表團的審議意見，對法律案進行統一審議。

(2)全國人大常委會審議法律案的基本程序。一是在常委會會議舉行的7日前将法律草案發給常委會組成人員；二是在常委會全體會議上聽取提案人作關于法律草案的說明；三是常委會分組會議對法律草案進行審議，在此基礎上，必要時可以召開聯組會議進行審議；四是有關專門委員會對法律草案進行審議，提出審議意見，然後由憲法和法律委員會統一審議。

全國人大組織法、全國人大議事規則和立法法規定了統一審議法律案的制度。由憲法和法律委員會根據常委會組成人員、有關的專門委員會的審議意見和其他各方面的意見，進行統一審議後，向常委會提出修改情況的彙報或者審議結果的報告，并提出法律草案修改稿。有關的專門委員會的審議意見印發常委會會議。在法律案的審議過程中，法制工作委員會根據常委會組成人員的審議意見和各方面的意見，對法律草案進行修改，提出法律草案的修改建議稿，提交憲法和法律委員會統一審議。實踐證明，這個制度既有利于對法律案所涉及的專業問題進行深入研究，也有利于統一立法技術規範，統一協調解決重點難點問題，維護法制的統一。

立法法規定了對法律草案的“三審制”。列入常委會會議議程的法律案，一般應當經三次常委會會議審議後再交付表決。根據立法法的規定和實踐中的做法，對屬于調整事項較為單一或者部分修改的法律案，如果各方面意見比較一緻的，也可以經一次會議審議後即交付表決，關于法律問題的決定和“打包修改”的法律案等通常都是一審通過，有的可以經兩次會議審議後交付表決。如果法律案經常委會三次會議審議後，仍有重大問題需要進一步研究的，可以暫不付表決， 交憲法和法律委員會和有關的專門委員會進一步審議。比如，常委會對物權法審議了7次才提交大會審議，行政強制法審議了6次，證券法審議了5次，食品安全法、監督法、環境保護法、預算法等法律審議了4次。此外，法律案經審議之後，因各方面對制定該法律的必要性、可行性等存在較大分歧擱置審議滿兩年的，或者因暫不付表決經過兩年沒有再次列入常委會會議議程審議的，由委員長會議向常委會報告，該法律案終止審議。

3.法律案的表決

列入全國人大會議審議的法律案，由全體代表的過半數通過。憲法的修改，由全體代表的三分之二以上的多數通過。列入全國人大常委會審議的法律案，由常委會全體組成人員的過半數通過。

4.法律的公布

法律的公布，是立法的最後一道程序。我國憲法規定，中華人民共和國主席根據全國人大和全國人大常委會的決定，公布法律。簽署公布法律的主席令載明該法律的制定機關、通過和施行日期。

(四)關于法律解釋

法律解釋是對法律規定的含義作出的說明和闡述。根據憲法和立法法，法律解釋權屬于全國人大常委會。法律解釋主要針對兩種情況：一是法律的規定需要進一步明确具體含義的；二是法律制定後出現新的情況，需要明确适用法律依據的。國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人大各專門委員會以及省、自治區、直轄市的人大常委會可以向全國人大常委會提出法律解釋要求。法律解釋草案表決稿由常委會全體組成人員的過半數通過，由常委會發布公告予以公布。常委會的法律解釋同法律具有同等效力。近年來，全國人大常委會針對刑法、刑事訴訟法、香港特别行政區基本法、民法通則、婚姻法等法律的具體條文作出了法律解釋。

(五)關于保障法制統一

從立法上講法制統一，包括三層意思：一是一切法律規範，都不能與憲法相抵觸；二是下位階的法不能與上位階的法相抵觸；三是同位階的法相互之間不能抵觸。為了在分層次的立法體制中保障法制統一，立法法确立了以下重要規則:

1.明确不同層次法律規範的效力。憲法具有最高的法律效力，一切法律、法規都不得同憲法相抵觸；法律的效力高于行政法規、地方性法規和規章；行政法規的效力高于地方性法規和規章，地方性法規和規章不得同法律、行政法規相抵觸；地方性法規的效力高于本級和下級地方政府規章。

2.實行立法監督制度。立法法規定，行政法規要向全國人大常委會備案，地方性法規要向全國人大常委會和國務院備案，規章要向國務院備案。全國人大常委會有權撒銷同憲法、法律相抵觸的行政法規和地方性法規，國務院有權改變或者教銷不适當的規章。最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應用法律的解釋，應當報全國人大常委會備案；縣級以上地方各級人大常委會對下一級人大及其常委會作出的決議、決定和本級人民政府發布的決定、命令進行備案審查。同時，監督法對規範性文件備案審查制度也作出了規定。

為了确保憲法和法律的實施，立法法規定，國家機關、社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出審查的建議，并規定了全國人大常委會審查處理的具體程序。

近年來，全國人大常委會履行憲法法律監督職責，落實備案審查銜接聯動機制，制定備案審查工作規程；建立備案審查工作情況報告制度，建立全國統一的備案審查信息平台，健全備案審查制度，實現有件必備、有備必審、有錯必糾。對審查中發現與法律相抵觸或不适當的問題，督促制定機關予以糾正，保證中央令行禁止，保障憲法法律實施，維護國家法制統一。

——摘自全國人大憲法和法律委員會主任委員李飛在十三屆全國人大常委會履職培訓班講座上的報告《立法法與全國人大常委會的立法工作》

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