民族區域自治是國家的一項基本政治制度，實行民族區域自治，充分體現了國家尊重和保障各少數民族管理本民族内部事務權利的精神，體現了國家堅持實行各民族平等、團結和共同繁榮的原則。關于民族自治地方的設置，《中華人民共和國民族區域自治法》第二條規定：“各少數民族聚居的地方實行區域自治。民族自治地方分為自治區、自治州、自治縣。”《中華人民共和國憲法》第三十條規定：……直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區、自治州、自治縣都是民族自治地方。”目前我國共有5個自治區(新疆維吾爾自治區、西藏自治區、内蒙古自治區、甯夏回族自治區、廣西壯族自治區)、30個自治州(延邊朝鮮族自治州、恩施土家族苗族自治州、湘西土家族苗族自治州、阿壩藏族羌族自治州、甘孜藏族自治州、涼山彜族自治州、黔西南布依族苗族自治州、黔東南苗族侗族自治州、黔南布依族苗族自治州、楚雄彜族自治州、紅河哈尼族彜族自治州、文山壯族苗族自治州、西雙版納傣族自治州、大理白族自治州、德宏傣族景頗族自治州、怒江傈僳族自治州、迪慶藏族自治州、臨夏回族自治州、甘南藏族自治州、海北藏族自治州、黃南藏族自治州、海南藏族自治州、果洛藏族自治州、玉樹藏族自治州、海西蒙古族藏族自治州、昌吉回族自治州、博爾塔拉蒙古自治州、巴音郭楞蒙古自治州、克孜勒蘇柯爾克孜自治州、伊犁哈薩克自治州)、120個民族自治縣(117個民族自治縣、3個民族自治旗)，967個民族鄉(966個民族鄉、1個民族蘇木)。

如今随着我國經濟社會的不斷發展，城鎮化進程的快速推進，作為民族自治地方中間層級的自治州隻能設縣、自治縣和縣級市，與下設區和縣的地級市相比，在行政管理體制方面還存在一些亟待解決的問題，需要在體制機制方面考慮作進一步完善。

一、自治州現行行政管理體制存在的問題

民族區域自治制度在促進少數民族地區的經濟社會發展，維護國家統一、民族團結和邊疆穩定方面發揮着十分重要的作用。由于自治州體制創立之初，大多處于邊疆、邊遠的少數民族地區經濟社會發展水平不高、城鎮化水平較低，所以在設計自治州制度時對于一些尚不具備條件的問題暫未作考慮。改革開放以來，随着我國經濟社會的持續快速發展，特别是少數民族地區經濟社會以及城鎮化的快速發展，自治州行政管理體制中的一些問題逐漸顯現。

（一）自治州缺乏與地級市同等的職權。我國現行的行政區劃體制中，二級行政區包括地級市、自治州、地區和盟（相當于地區）。目前全國共有二級行政區333個，其中293個地級市、7個地區、30個自治州、3個盟。而地級市體制是我國二級政區的主流體制。地級市可設置市轄區，管轄縣并且可以代管縣級市，從而形成了法律授權明确、職能職責到位的地級市政府。改革開放以來，地級市體制對于培育區域性中心城市，促進區域經濟社會發展和推進城鎮化發展，發揮了積極的作用。地級市相比自治州最大的優勢就是可以設立區(市轄區)，除個别單區市(58個單區市)外，絕大多數地級市都有兩個及以上的市轄區。市轄區是建制城市的組成部分，能夠和所在城市統一進行城市規劃、國土管理、交通建設、産業布局，有利于加快城市化、工業化、現代化以及招商引資等。通過改區擴張城市的人口規模和面積，可以更好地在新增市轄區内利用土地資源。原來的中心城市主城區發展到一定階段，都面臨着不同程度的用地緊張。增設市轄區後，相當于增加了中心城市的土地資源，也使得利用土地更加方便。例如，開發新區和産業園區，通過招商引資增加企業投資，進而擴大中心城市政府的稅收，同時通過開發房地産來彌補政府招商引資投入的成本，進而增加中心城市的土地出讓金，可大大改善中心城市的财政狀況，也實現了中心城市的GDP增長。對縣區所在城市來說，縣改區後擴大了所在城市的人口規模和管轄面積，以及GDP總量。城市的排名以及城市可以支配的空間和資源都會明顯增加。

從總體上看，自治州體制與地區（盟）體制有相似之處，區别是自治州是一級政府，而地區是省或自治區的派出機構。自治州體制與地級市體制相比較，卻有着很大的不足之處。自治州與地級市同屬地級行政區，而由于許多法律法規都沒有賦予與地級市同等的權力，使得自治州行政機關不能享受與地級市同等的職權。例如：在管轄範圍上，地級市一般管轄區、縣、自治縣、旗、自治旗，代管縣級市；而自治州下管轄的縣級行政區隻能為縣、自治縣、縣級市。與地級市相比，法律并未賦予自治州轄區的職能。另外，國家許多專業性法律法規，都未規定自治州的有關權限，使自治州相對于地級市而言在許多職權職能上出現缺失。如《中華人民共和國城鄉規劃法》、《城市規劃編制辦法》、《中華人民共和國城市房地産管理辦法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等法律法規，隻對市、縣做出相關規定，而遺漏了自治州，直接導緻自治州在規劃審批、土地管理、礦權設置等方面不具有與地級市同等職權。自治州政府在機構設施上也不能如地級市一樣設置規劃局、城市管理局等部門，統籌推進全州城鎮化進程困難較大。

（二）自治州的管轄内沒有地級城市建制，不利于打造區域性中心城市。目前全國30個自治州中州政府駐地的縣、市很多都存在着區域面積小、功能層次低、城市建設滞後、資源配置不合理等狀況，輻射帶動作用有限。1993年5月國務院批轉了《民政部關于調整設市标準的報告》(國發[1993]38号)，1999年民政部根據中發[1999]2号文件精神下發了《民政部關于調整地區建制有關問題的通知》(民發[1999]105号)，兩份文件對縣級市升格為地級市和撤地設市的标準做了規定。然而自治州範圍内，實行州管縣(市)的模式，即使自治州下轄的縣級市達到了地級市的标準，由于自治州與地級市平級，它們也不能升格為地級市。同時，自治州不在調整地區建制、撤地設市的政策範圍内，自治州無法改為地級市。這樣就形成自治州缺乏地級市行政體制，沒有地級市建制享有的完全經濟、行政管理的權利，直接影響了自治州内區域性中心城市培育和發展，影響了自治州的城鎮化進程和産業結構調整。

（三）自治州行政權較弱。自治區、自治州、自治縣都是我國少數民族地方，實行民族區域自治法管理本民族事務，然而與自治區、自治縣相比，自治州的權力實際并未得到落實。自治州是處于省級和縣級的中間層級，起着承上啟下的作用，州級政府主要以号召、發動和推動為主，并無實際操作權，其管理審批權、财政支配權和立法權等都不同程度被弱化。州本級政府機關沒有具體的行政地域和行政對象，州政府與駐地市政府機構重疊，州府駐地城市的各種行政管理職能由市直機關行使，但在實際中容易造成城市建設和管理服務的錯位缺位，也容易造成權責難分、推诿扯皮、資源浪費等現象。同時，近年來大力推行的擴權強縣和省直管縣試點，一方面使自治州駐地市享有部分州級政府的經濟社會管理權限，另一方面部分縣的管理權限得到增強，導緻自治州的行政管理權削弱。未來國家的行政管理體制還将逐步減少中間層級，向“扁平化”方向發展。如果省直管縣體制全面實施後，自治州将處于兩難境地。一方面是自治州将有名無實，隻有自治州的國家機關，完全沒有實際管轄地域；另一方面如果省直管縣、市體制不覆蓋自治州，其管轄内的縣、市将會“不服”或申請由省直管，造成行政管轄上的矛盾或新的行政管轄問題。

二、自治州行政體制改革的可行性

（一）自治州行政管理體制改革符合法律法規和國家政策精神。《中華人民共和國民族區域自治法》序言規定：“今後，繼續堅持和完善民族區域自治制度，使這一制度在國家的社會主義現代化建設進程中發揮更大的作用。”第四條規定：“民族自治地方的自治機關行使憲法第三章第五節規定的地方國家機關的職權，同時依照憲法和本法以及其他法律規定的權限行使自治權，根據本地方的實際情況貫徹執行國家的法律、政策。……自治州的自治機關行使下設區、縣的市的地方國家機關的職權，同時行使自治權。”因此，自治州通過行政管理體制改革更好地行使職權、促進自治州更好更快發展有法可依。同時，自治州實施行政管理體制改革也符合國家有關政策精神。國家《關于進一步促進貴州經濟社會又好又快發展的若幹意見》明确提出了“支持黔東南州率先開展自治州轄區行政體制改革研究。”說明國家已經看到開展自治州行政管理體制改革的重要性和必要性，将黔東南州作為行政管理體制改革的試點，希望黔東南州為全國其他自治州的發展探索出一條新路。

（二）自治州所轄政區現狀表明自治州的行政管理體制是可以進行探索的。目前全國30個自治州所轄政區的現狀可以看出，自治州轄區政區的設置，在國家法律框架内，是可以進行探索、試驗和改革的，而不是一成不變的，也不是一變就違反憲法和民族區域自治法的，而是在法律精神的指導下，對民族區域自治制度在實踐中不斷進行完善。

（三）有關自治州正在積極探索行政管理體制改革的有效途徑。如新疆昌吉回族自治州與鄰近的烏魯木齊市成立聯合黨委，統一領導兩地經濟社會發展，推進烏昌城市一體化，既為烏魯木齊中心城市發展提供了更為廣闊的空間，也為昌吉自治州豐富的資源提供了合理配置和開發利用的強大帶動龍頭，取得了經濟發展、城市繁榮、社會穩定的良好效果，在城市圈整合中成立黨委一體化的做法，全國獨此一家。雲南紅河自治州推進個舊、開遠、蒙自三地一體化發展，将州府所在地由個舊遷至蒙自并實施撤縣設市，促進了區域中心城市發展，帶動了全州經濟社會繁榮。黔東南州實行凱裡——麻江同城化發展，在兩地間建立凱裡經濟開發區，以産業發展促進城市融合。這些實踐中的嘗試，既表現出有關自治州解放思想、大膽改革的勇氣，也充分體現了現行自治州行政管理體制改革的必要性和可行性。

三、全國具備參照地級市模式設立州轄區的自治州

貴州省黔東南州是國家确定的率先開展自治州轄區行政體制改革研究的試點，除了黔東南州外，我國還有那些自治州具備參照地級市模式設立州轄區呢？以下15個自治州無論是總人口、州府城市規模和經濟總量，都不遜色于中西部的很多地級市，具備設立州轄區的條件。

1.新疆巴音郭楞蒙古自治州，第七次全國人口普查數據顯示，巴州總人口161.3979萬人。巴州州府庫爾勒市是新疆第二大城市(新疆各縣、縣級市七普人口尚未公開發布)，2020年庫爾勒市GDP680億元。

2.四川省涼山彜族自治州，第七次全國人口普查數據涼山州總人口485.8萬人。涼山州府西昌市七普人口95.5萬人，2020年西昌市生産總值573.6億元，西昌市為全國知名的衛星航天城市。

3.貴州省黔西南自治州第七次全國人口普查數據為301.51萬人。黔西南州州府興義市總人口100.41萬人，城區人口48萬人，2020年興義市生産總值完成493億元。

4.新疆昌吉回族自治州。第七次全國人口普查數據巴州總人口161.3585萬人。昌吉州府昌吉市，城市建成區面積62.68平方公裡，2020年昌吉市GDP420.17億元。

5.雲南省大理白族自治州。大理州第七次全國人口普查數據為333.7559萬人，州府大理市第七次全國人口普查數據為77.11萬人，2020年大理市地區生産總值472.85億元。

6.雲南省楚雄彜族自治州，第七次全國人口普查數據楚雄州總人口241.6747萬人，楚雄州州府楚雄市總人口63.15萬人。2020年楚雄市實現生産總值(GDP)485.14億元，城區人口25.397萬人。

7.吉林省延邊朝鮮族自治州第七次全國人口普查數據為194.17萬人，延邊州州府延吉市68.61萬人。2020年延吉市生産總值314.5億元，城區人口47.56萬人。

8.雲南省文山壯族苗族自治州。文山州第七次全國人口普查數據為350.32萬人，文山州府文山市人口62.38萬人，文山市2020年生産總值324.45億元。

9.新疆副省級伊犁哈薩克自治州。伊犁州直第七次全國人口普查總人口284.8393萬人。伊犁州府伊甯市，2020年伊甯市預計實現生産總值295.9億元。

10.貴州省黔東南苗族侗族自治州。黔東南州第七次全國人口普查數據為375.86萬人，州府凱裡市總人口70.9057萬人，2020年凱裡市生産總值281.76億元。

11.貴州省黔南布依族苗族自治州。第七次全國人口普查數據黔南州總人口為349萬人，州府都勻市總人口52.97萬人，都勻市2020年生産總值223.39億元。

12.湖北省恩施土家族苗族自治州。第七次全國人口普查數據恩施州總人口345.61萬人，州府恩施市總人口83.68萬人，恩施市2020年地區生産總值356.99億元。

13.雲南省西雙版納傣族自治州。第七次全國人口普查數據西雙版納州總人口130.14萬人，州府景洪市總人口64.27萬人，2020年景洪市生産總值316.64億元。

14.雲南省紅河哈尼族彜族自治州。紅河州第七次全國人口普查數據為447.84萬人，首府蒙自市總人口58.5976萬人，2020年蒙自市實現生産總值(GDP) 390.85億元。

15.湖南省湘西土家族苗族自治州。湘西州府第七次全國人口普查數據為248.81萬人，州府吉首市總人口40.88萬人，2020年吉首市生産總值197.62億元。

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