一切為了公共利益

——最高檢檢委會讨論

生态環境公益訴訟指導性案例紀實

矛盾是普遍的，也是特殊的。檢察辦案亦如此，總是在解決矛盾中前進，在前進中解決新的矛盾。作為“四大檢察”最年輕的檢察業務，公益訴訟檢察辦案遇到的新問題自然少不了，不少問題沒有先例可以借鑒參考。作為率先開展的辦案範圍，生态環境領域公益訴訟檢察已步入向追求更高質效轉型的新發展階段。如何以依法能動履職更好落實生态文明思想和法治思想？一個案例勝過一打文件。制發生态環境公益訴訟指導性案例既恰逢其時，又迫在眉睫——以指導性案例的形式展示公益訴訟檢察助推生态環境保護的實踐經驗和良好成效，為檢察機關辦理生态環境領域公益訴訟案件面臨的普遍性問題以及新情況新問題指明方向，引領提升公衆保護生态環境的法治意識。

近日，最高人民檢察院檢察長張軍主持召開最高檢檢委會會議，對标對表黨的十九屆四中全會關于“完善生态環境公益訴訟制度”的要求和對公益訴訟檢察工作重要指示精神，研究讨論生态環境公益訴訟指導性案例。

對于公益侵害嚴重，涉及主體較多、行政機關職能劃分複雜，難以确定具體監督對象的，怎樣形成更有效規則實現辦案政治效果、社會效果、法律效果的統一？行政訴訟法第25條第4款中的“監督管理職責”，僅僅是行政機關對違法行為的行政處罰職責嗎？是否還包含為避免公益損害持續或擴大，對受損公益進行恢複等綜合性治理職責？在多層級多個行政機關都負有監管職責的情況下，檢察機關在辦案中怎樣統籌發揮一體化辦案機制作用，由不同層級檢察機關督促相應行政機關依法履行職責？公益訴訟檢察履職中，檢察機關可以提出生态環境領域懲罰性賠償嗎？……新的檢察職能、新的案件類型、新的辦案模式、新的案例體例……一系列理論和實踐的新問題，引發了大家的熱切關注和熱烈讨論。檢委會開成了一個高端的研讨會，大家結合具體案例展開深入探讨，既有法律适用、政策把握的具體問題，又有如何将實踐智慧、探索成果提煉上升為指導性規則，如何平衡公共利益與不同主體的合法權益，如何協調檢察機關與行政主管機關、社會組織在公益訴訟中的職能作用等涉及公益訴訟方向性、原則性的問題。圍繞着“一切為了公共利益”，着眼于檢察依法辦案、能動履職，大家形成了深度共識。

完善規則：最高檢直接辦理“萬峰湖專案”形成以事立案規則

實踐中，許多生态環境公益損害跨越不同的行政區劃，給生态環境的保護、治理帶來更多複雜因素。生态環境公益訴訟如何以能動履職破解難題，實現一體保護、系統治理、溯源治理，助力生态領域的國家治理體系和治理能力現代化？檢委會讨論的第一個案例——最高檢督促整治萬峰湖流域生态環境受損公益訴訟案在辦案過程中就遇到了諸多難題。

萬峰湖地處黔桂滇接合部，因無序養殖、水質惡化，2016年、2017年連續兩次被中央環保督察點名，2017年更是被中央環保督察組列為重點問題，但因為三省（區）五縣（市）執法标準和步調不統一，直到2019年還是沒有得到根本解決。最高檢研判後認為，萬峰湖流域污染問題涉及重大公共利益，僅由相關省檢察機關轄域内履職督促治理難度較大，為切實有效根治污染，必須統籌、溯源，有必要由最高檢直接立案辦理。2019年12月11日，最高檢直接立案。

“最高檢直接立案究竟有何優勢，發揮了怎樣的作用，指導性案例要講清楚，寫明白！”大家在讨論中認為，“萬峰湖專案”凸顯最高檢直接辦案的兩方面優勢：一是凸顯辦案力度，彰顯責任擔當。“萬峰湖專案”中，最高檢抽調精幹力量組成辦案組，分管副檢察長擔任辦案組組長，直接組織、指揮辦案活動。按照司法責任制改革要求，讓檢察長首先成為名副其實的檢察官。二是發揮檢察一體化優勢，整合多地、各級檢察機關辦案力量，充分發揮流域内檢察機關一體辦案的優勢。最高檢第八檢察廳從三省（區）檢察機關抽調辦案骨幹共同組成辦案組，三省（區）檢察機關分别組建辦案分組，負責摸排線索、辦理最高檢交辦和指定管轄的案件。同時，采取“統分結合、因案施策、一體推進”的辦案模式，最高檢辦案組統一研判案件線索，以交辦、指定管轄等方式統一分配辦案任務、調配辦案力量，以案件審批、備案審查等方式把關辦案質量，明确辦案要求和時間節點，統籌推進全案辦理進度，兜底解決各地方辦案分組不能破解的辦案困難和阻力。

“以事立案！”研讨中，大家不約而同指出，“萬峰湖專案”辦理一個鮮明的特點就是以事立案。專案組經初步摸排，認為萬峰湖流域跨省（區）環境污染情況客觀存在，但萬峰湖涉及三省（區）五縣（市），地域廣，相關責任主體涉及水務、環保、農業農村等多個行政部門，相關工礦企業、單位、個人多個民事主體，若按傳統的以監督對象立案模式，很難通過初步調查短時間内确定具體侵權人或負有監督管理職責的行政機關，國家利益和社會公共利益不能得到及時有效的保護。為此，專案組探索創新以事立案，将國家利益和社會公共利益擺在首位，提出對萬峰湖流域跨省（區）生态環境受損問題立案調查。在最高檢以事立案的同時，該案的具體辦理還結合了對明确的監督對象和特定公益訴訟類型由省、市、縣級檢察機關分别立案的形式，形成了上級檢察院以事立案為主案，下級檢察院以監督對象立案為個案，主案與個案統分結合、因案施策、一體推進的辦案方式：對行政公益訴訟案件線索，以下發交辦函方式交由與主管行政機關對應的同級檢察院辦理；對民事公益訴訟案件線索，以交辦方式交由違法行為發生地、損害結果地或者違法行為人住所地的基層檢察院辦理；對兩個檢察院都有管轄權的，或存在管轄争議的，以指定管轄方式交由最有利于保護公益的檢察院辦理。該案中，地方檢察機關在收到交辦或指定管轄的案件線索後，經進一步調查，共依法立案45件，其中行政公益訴訟案件44件，民事公益訴訟1件。大家認為，在國家利益或者社會公共利益受到嚴重侵害，行政監管主體和違法行為人較多且暫時無法确定具體監督對象，如果不立案則受損公益得不到及時有效保護的情況下，檢察機關可基于公益損害事實立案，依法及時進行調查，全面查清案件事實，确定責任主體，固定相關證據。同時，為實現辦案目标，上級檢察院可以将具體案件線索交由行政機關對應的同級檢察院或者違法行為發生地、損害結果地或者違法行為人住所地的基層檢察院辦理，由下級檢察院依法針對具體的監督對象以特定公益訴訟類型分别立案。

“創新不能止于個案！”一位檢委會委員的發言得到大家認同：不僅要以指導性案例指引辦案方式創新，更要推動制度與規則的與時俱進。要通過指導性案例不斷強化“規則意識”，已經有明确規則的，就用案例體現對規則的遵守和執行；規則不完善的，就要通過案例促成規則的健全與完善。“萬峰湖專案”是最高檢首次探索以事立案方式辦理的公益訴訟案件，專案辦結後，湖北、廣西、貴州等地檢察機關将以事立案推廣到相關個案辦理中，最大程度保護受損公益，取得突破效果。2021年7月，最高檢《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（下稱《辦案規則》）正式施行，第29條對以事立案作出了明确規定：“對于國家利益或者社會公共利益受到嚴重侵害，人民檢察院經初步調查仍難以确定不依法履行監督管理職責的行政機關或者違法行為人的，也可以立案調查。”檢委會讨論認為，此案辦理為以後在類似案件中如何運用該規則提供了範本，指導性案例就要将以事立案的意義講清楚，以此案例為指導，遵循、用好“以事立案”的規則。

遵循原則：以最有利于公共利益維護的原則指導辦案

公益訴訟檢察履職中，檢察機關可以提出生态環境領域懲罰性賠償嗎？經充分讨論，某地檢察機關訴某公司污染環境民事公益訴訟案，檢察機關提出了懲罰性賠償的訴訟請求，得到法院判決支持，檢委會一緻認同，認為該民事公益訴訟訴求，充分體現了以最有利于公共利益維護的原則辦理生态環境公益訴訟案件。

民法典第1232條規定：侵權人違反法律規定故意污染環境、破壞生态造成嚴重後果的，被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償。大家在讨論中認為，這一規定屬于環境污染和生态破壞責任的一般規定，并未将生态環境侵權懲罰性賠償制度适用範圍限于生态環境私益侵權。民法典的相關規定是落實“對造成生态環境損害的責任者嚴格實行賠償制度”的要求，加大侵權人的違法成本，發揮懲罰性賠償制裁、預防功能以遏制污染環境、破壞生态的行為。檢察機關适用民法典在生态環境民事公益訴訟中主張侵權人承擔懲罰性賠償責任，更能體現公益訴訟檢察維護社會公共利益的宗旨。檢察機關着眼于落實生态文明思想，适用相關規定，能夠更好貫徹民法典的綠色原則，得到了人民法院裁判支持。2022年1月發布的《最高人民法院關于審理生态環境侵權糾紛案件适用懲罰性賠償的解釋》第12條明确規定：“國家規定的機關或者法律規定的組織作為被侵權人代表，請求判令侵權人承擔懲罰性賠償責任的，人民法院可以參照前述規定予以處理。”

大家通過這一案例總結指出，檢察機關提起環境民事公益訴訟時，對于侵權人違反法律規定故意污染環境、破壞生态造成社會公共利益受到嚴重損害後果的，有權要求侵權人依法承擔相應的懲罰性賠償責任。提出懲罰性賠償數額，可以以生态環境功能損失費用為基數，綜合案件具體情況予以确定。

讨論中，還有一起民事公益訴訟檢察監督案引起大家高度關注。某協會以社會公益組織名義對某地兩家污染環境的企業提起民事公益訴訟，法院一審判決要求兩企業承擔生态環境修複費用和環境功能損失費用。其中一家企業不服上訴。二審期間，某協會與被告兩家企業達成和解協議，同意兩企業分别在承擔相應生态環境損害賠償金範圍内自行修複所損害的生态環境。如按照修複方案完成修複工作，協會不再要求兩被告承擔生态損害賠償金等。法院對該和解協議予以公告。檢察機關知曉後，認為該和解協議難以保證實現有效修複受損生态環境的目的，如被司法确認，社會公共利益可能受到嚴重損害。檢察機關确立了“調查核實、提出異議、跟進監督”的思路。經過深入調查核實，檢察機關聯合當地生态環境局向法院提出書面異議：和解協議内容達不到使受損生态環境得到有效修複的目的，可能損害社會公共利益，法院不應據此出具調解書。最終，二審法院對和解協議效力不予确認，并判決駁回上訴，維持原判。判決生效後，檢察機關對相關生态環境損害賠償金執行情況進行持續跟進監督。

這是一個全新的辦案領域：檢察機關既沒有起訴，也沒有支持起訴，但履行了監督職責。大家在讨論中指出，生态環境公益訴訟是一項系統工程，不能僅靠檢察機關單打獨鬥，需要凝聚社會力量包括發揮社會組織的作用共同做好公益訴訟保護。但是當相關職能部門或主體不能充分履行公益保護職責時，負有法律監督職責的檢察機關不能當“甩手掌櫃”，要主動履職、自覺擔當——社會組織提起民事公益訴訟後，存在無正當理由變更、撤回部分訴訟請求或與侵權人達成和解協議，緻使社會公共利益不能得到有效保護，也應基于公益訴訟檢察的法定職責依法進行監督。該案中，如果等待法院确認協議之後，再進行訴訟監督，公益損害有可能不可逆或者擴大。

人民立場：“從政治上看”把以人民為中心落實到公益維護中

“公共利益歸根結底是人民的利益！”讨論中，大家形成一個鮮明的共識：公益訴訟檢察工作具有極強的政治性，它是以同志為核心的黨中央部署的重大改革舉措，也是緊緊圍繞服務經濟社會大局而開展工作的重要司法制度，是一項厚植黨的執政基礎的民心工程。“能動”履行公益訴訟檢察職責，必須切實做到“從政治上看”！

一位長期從事公益訴訟檢察工作的檢委會委員認為，政治性是公益訴訟檢察的天然屬性，講政治則是确定公益訴訟檢察辦案重點的重要指引，同時也是攻堅克難的辦案智慧和解決問題的方法和保障。這樣的觀點，在讨論山西省檢察機關督促整治渾源礦企非法開采行政公益訴訟案中引起了共鳴。

該案中，礦企違規開采嚴重破壞生态環境和礦産、耕地及林草資源，既影響了當地經濟社會發展大局，也影響了人民群衆的生産生活，最高檢挂牌督辦，四級檢察院共同發力辦理該案。該案件辦理中，得到山西省委的高度重視和有力支持。山西省委常委會專題研究并成立整治渾源露天礦山違法開采破壞生态環境專項工作領導小組，紮實推動相關整改工作，有力促進了問題的最終解決。

“隻有把握好公益訴訟檢察的政治性，真正融入大局、為民司法，才能得到各方面支持，實現辦案政治效果、法律效果、社會效果的有機統一。”大家表示，要用好這些深刻領會把握政治性的指導性案例，引領公益訴訟檢察人員“從政治上看”，把以人民為中心落得更實。

“‘從政治上看’還要以國之大者的政治站位辦案，促進社會治理理念的更新，促進法治政府建設，促進全面依法治國的深入！”在吉林檢察機關督促履行環境保護監管職責行政公益訴訟案的讨論過程中，大家感受到了公益訴訟檢察辦案起訴一件、教育一片、治理一方的普法效果和治理效果。該案辦理中，某鄉政府在訴訟期間對案涉垃圾進行了全面清理，檢察機關撤回要求依法履職的訴訟請求，保留确認違法的訴訟請求。因為如果直接撤訴，對鄉政府法定職責認定方面的分歧争議沒有完全厘清，後續可能還會有類似的情況和案件發生。基于此，檢察機關保留确認違法的訴訟請求，通過法院裁判明确了行政機關的法定職責，促進形成執法司法共識。大家在讨論中指出，要通過這一指導性案例向全社會诠釋清楚：“行政訴訟法”第25條第4款中的“監督管理職責”，不僅包括行政機關對違法行為的行政處罰職責，也包括行政機關為避免公益損害持續或擴大，依據法律、法規、規章等規定，運用公共權力、使用公共資金等對受損公益進行恢複等綜合性治理職責。（邱春豔）

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