王琳

上海市靜安區人民法院審判員

王穎

上海市靜安區人民法院法官助理

要目

一、案件的成因與曆史沿革

二、更正登記的意義與範圍

三、本案更正登記的合法性審查

不動産登記機構發現不動産登記簿記載的事項錯誤，可以在特定情形下依職權進行更正登記，當前法律規定對依職權進行更正登記的情形規定較為原則，結合不動産登記的性質、登記機構的審查原則及審查權限，登記機構在行使更正登記職權時，應針對登記機構有能力也有相應權限對相關事實予以确認的情形，且履行通知、公告等法定程序。從合理性與信賴利益保護的角度來看，登記機構亦不宜輕易改變行政行為的公信力，影響現有的權利秩序。

原告：陶某甲、張某某、陶某乙（陶某甲與張某某系夫妻，陶某乙系二人之子）被告：上海市自然資源和确權登記局（下稱市登記局）

2018年9月26日被告市登記局（原上海市不動産登記局）下屬上海市楊浦區不動産登記事務中心（下稱楊浦登記中心）做出《更正登記告知書》，告知原告陶某甲、張某某、陶善嬌，根據《中華人民共和國物權法》（下稱物權法）第19條、《不動産登記暫行條例實施細則》（下稱《實施細則》）第81條、《上海市不動産登記技術規定（試行）》（滬規土資籍規土〔2016〕第760号）第13.1.5條之規定，中心已于2018年9月26日将其坐落于上海市楊浦區四平路1028弄37号底層房屋（下稱系争房屋）的不動産簿中“房屋類型”的内容更正為辦公樓。

三原告訴稱，原告陶某甲與張某某系夫妻，陶某乙系二人之子。2003年三原告與上海楊浦房地産開發經營有限公司（下稱楊浦房地産公司）簽訂了《上海市房地産買賣合同》，購買四平路1028弄37号底層房屋，合同載明房屋類型“新工房”，後取得的滬房地楊字（2003）第037666号上海市房地産權證上亦記載房屋類型為“公寓”。2018年1月三原告以系争房屋辦理抵押登記，向上海浦東新區長江鼎立小額貸款有限公司借款三百萬元，在辦理抵押登記過程中，被告亦未提及房屋信息登記有誤。2018年3月，三原告欲出售該房屋受阻，才得知系争房屋的房屋類型應該是“辦公樓”，後多次信訪無果。三原告認為，其以住宅房屋價格購入系争房屋，繳納相關契稅，辦理房産權證并辦理抵押登記，從未獲悉系争房屋類型不是住宅實為辦公樓，而被告僅依據原規劃用途為辦公就做出更正登記屬認定事實不清；被告适用2016年施行的《上海市不動産登記技術規定（試行）》做出更正登記行為違反了“法不溯及既往”的規定，屬法律适用錯誤；系争房屋類型從“住宅”被更正為“辦公樓”，造成原告财産價值巨額縮水，該行為過程中被告卻沒有充分告知沒有給予原告陳述、申辯的權利，違反了正當程序原則。故被告的更正登記行為認定事實不清、适用法律錯誤、行政程序違法，請求法院予以撤銷。

被告辯稱，根據現行登記操作要求，應按房屋原始測繪資料确定房屋類型，本案系争房屋在原始規劃中的房屋用途為辦公，故其類型應當更正為辦公樓。故楊浦登記中心于2018年5月29日向原告發出《辦理更正登記通知》，因原告未在規定期限内申請辦理更正登記手續，楊浦登記中心遂向被告報請核準更正登記，并經核準、公告後于2018年9月26日做出被訴更正登記，将更正事項記載于登記簿。該更正登記行為認定事實清楚、适用法律正确，程序合法，請求法院駁回原告的訴訟請求。

上海市靜安區人民法院（下稱靜安法院）經審理查明：2003年原告陶某甲、張某某、陶善嬌與楊浦房地産公司簽訂《上海市房地産買賣合同》，購買系争房屋，房地産轉讓價款為人民币623,480元，合同記載房屋類型為“新工房”，國有土地使用權以劃撥方式獲得。2003年10月13日原上海市房屋土地資源管理局（下稱原市房地局）向原告陶某甲、張某某、陶善嬌三人核發滬房地楊字2003第037666号《上海市房地産權證》，該權證記載：房地坐落“四平路1028弄37号”，土地狀況使用權來源“出讓”、土地用途“住宅”，房屋狀況室号或部位“底層”、類型“公寓”。被告市登記局根據《建設工程規劃許可證》（編号滬建〔93〕420号）及附圖所示，認定本案系争房屋在原始規劃中的房屋用途為辦公，原房屋類型記載的“公寓”有誤，應更正登記為“辦公樓”，遂于2018年5月29日通知原告自收到通知之日起30個工作日内前來辦理更正登記手續。因原告逾期未申請辦理，被告于2018年8月20日做出了《核準更正通知書》，就系争房屋的不動産登記簿中關于房屋類型的記載準予辦理更正登記。2018年8月30日被告官網發布《關于四平路1028弄37号底層房屋依職權更正登記審核結果公告》，公告的不動産登記審核結果彙總表記載房屋類型為“辦公”。2018年9月26日，被告下屬楊浦登記中心做出前述《更正登記告知書》。原告不服，訴至法院。

另查明，1994年，原上海市楊浦區城市規劃管理局（下稱原楊浦規劃局）作為乙方，與公交新村改建聯合籌建組簽訂《公交新村改建工程參建協議書》，其中載明“乙方為解決辦公用房，要求參建，參建560平方米”，後原楊浦規劃局按參建比例取得四平路1028弄36、37、38号房屋的産權，建設工程規劃許可證的附圖裡上述房屋的規劃用途為辦公，建築面積544.09平方米，屬公建配套。1998年8月6日，原楊浦規劃局辦理四平路1028弄36、37、38号房屋的初始登記，取得滬房地楊字〔1998〕第009661号《上海市房地産權證》，由于整幢房屋以住宅申請立項建設，故36-38号房屋的狀況類型登記為“新工房”，土地狀況權屬性質“國有”，用途“住宅”。後四平路1028弄37号房屋的産權人于2001年9月發生變更，由楊浦房地産公司于2002年6月24日取得滬房地楊字（2002）第018080号《上海市房地産權證》，該權證記載：房地坐落“四平路1028弄37号”，土地狀況權屬性質“國有”，用途“住宅”，房屋狀況室号或部位“底層”、類型“新工房2”。

靜安法院經審理認為：本案被訴的更正登記告知是關于系争房屋類型的更正，實際該不動産權利證書涉及的更正内容有兩項，（一）房屋類型，由“公寓”更正為“辦公樓”；（二）土地使用權來源，由“出讓”更正為“劃撥”。本案争議焦點在于：被訴更正登記認定事實是否清楚，更正登記程序是否合法，被告适用法律依據是否正确。

後在審理過程中，原告陶某甲、張某某、陶某乙以本案行政争議已解決，無繼續訴訟的必要為由，向靜安法院申請撤訴。靜安法院經審查，于2019年4月10日做出裁定，準許原告撤回起訴。

《實施細則》第81條規定：“不動産登記機構發現不動産登記簿記載的事項錯誤，應當通知當事人在30個工作日内辦理更正登記。當事人逾期不辦理的，不動産登記機構應當在公告15個工作日後，依法予以更正；但在錯誤登記之後已經辦理了涉及不動産權利處分的登記、預告登記和查封登記的除外。”根據該條規定，不動産登記機構可以在特定情形下依職權進行更正登記，本案正是由于不動産登記機構主動行使更正職權、對不動産登記簿的信息進行更正，原告認為其自身财産利益受到重大損害，從而引發行政争議。

一、案件的成因與曆史沿革

本案的審理過程中，法院發現被訴争議系由于本市房地産登記操作口徑在不同時期的變化所引發。本案系争房屋的初始登記發生在1998年，當時房屋類型以整幢房屋的類型來确定，故初始登記中房屋類型為“新工房”，土地狀況的權屬性質為國有、用途為住宅。2002年楊浦房地産公司取得系争房屋的産證，被告仍根據整幢房屋的主要類型進行登記，房屋類型為“新工房2”。

2003年4月17日原市房地局發出《關于調整本市房屋建築類型分類的通知》，該文第5條明确“凡2003年5月1日前已取得…房地産權證的下列住宅，在辦理初始登記或轉移登記、變更登記，……其建築類型統一改為公寓：…2、職工住宅（新工房）3（1）和職工住宅新工房3（2）中原設計為成套獨用的住宅”；第6條規定“自2002年5月1日起，認定建築類型的，應同時認定房屋的用途。”同時，本市登記信息系統及樓盤表正式上線。2003年10月，原告與楊浦房地産公司簽訂房屋買賣合同，合同載明“房屋類型新工房、土地使用權以劃撥方式取得”，但合同第3條“甲方轉讓房地産時，土地使用權按下列辦理：第（二）項按照法律、法規、規章及有關規定，辦理土地使用權出讓手續并繳納土地使用權出讓金”被劃去，即原告并沒有辦理相關出讓手續或繳納出讓金。後雙方至被告處申請轉移登記，被告仍按原房地産權證上記載的“新工房2”進行辦理，于2003年10月29日核發楊2003037666《上海市房地産權證》，其中房屋類型“新工房2”在系統中自動轉換為“公寓”，土地使用權取得方式為“出讓”（輸入“劃撥”後系統自動跳轉為“出讓”）。

從上述曆史沿革可見，2003年以前僅有房屋類型、沒有用途這一項，系争房屋根據整幢房屋的類型登記為住宅，符合當時的政策規定。2003年之後，根據建築類型分類的要求，房屋類型要細分到每套房屋單元，則系争房屋的類型根據原始測繪資料應為辦公樓。但被告在2003年10月29日核發房地産權證時，并未核查合同上土地使用權取得方式與實際不符的情形，也未核查出涉案房屋的正确房屋類型，故系争房屋的類型仍被登記為新工房2，并在輸入系統後自動轉換為公寓。直至2005年被告下屬楊浦登記中心對區内樓盤進行清查，對登記内容與樓盤實際不符的予以備注，并逐步開展更正登記，才發現系争房屋的類型與實際不符。四平路1028弄36、38号的房屋類型早已更正登記為辦公樓，對權利人影響不大，而對37号系争房屋被告于2018年方做出更正登記，此時公寓和辦公樓的房屋價值差異巨大，原告出售房屋将遭受巨大損失，因而引發本次訴訟。

二、更正登記的意義與範圍

《實施細則》第81條賦予了不動産登記機構主動進行更正登記的職權，法院對依職權進行的更正登記進行合法性審查，涉及依職權更正登記的範圍、行使條件、程序等，在此之前，有必要對不動産登記的性質、進而對更正登記的範圍進行探讨。

不動産登記的行政法意義

不動産登記是不動産登記機構依當事人的申請、有關國家機關的囑托或者依法定職權将不動産的自然狀況、權利狀況及其他依法應當登記的事項記載于不動産登記簿而加以公示的活動。物權法第一次在法律層面确立了我國的不動産登記制度，在第二章第一節構建了不動産登記制度的基本框架，随後，《暫行條例》及其《實施細則》先後出台。從立法目的來看，不動産登記的核心目的在于保護權利人的财産權益，維護市場交易安全，因此，不動産登記工作絕非行政審批或行政許可行為，更不是為了幹預、增負或設卡。從《暫行條例》第2條對概念的界定來看，不動産登記是一種重要的物權公示方式，并不創設新的權利義務關系，其性質屬于行政确認，即在不動産權利因為特定法律事實發生變動的情況下，由當事人就相關法律事實依法引發的權利變動後果提出主張，并就該法律事實的構成提出相關證據，由登記機構确認該法律事實成就并依法将相應的權利變動後果記載于登記簿的行為。

由此，不動産登記原則上屬于被動的、依申請的行為，登記機構需依據法律規定的标準對當事人提交的材料予以審查，确認其是否符合法定的予以登記的條件，這就涉及登記機構審查義務的程度問題。結合物權法、《暫行條例》及《實施細則》關于登記機構法定職責的相關規定，一般認為登記機構的審查原則上屬于形式審查，即對申請材料的真實性、形式上的合法有效性、内容的完整性等加以審查，同時輔以必要的實質審查，審查材料的内容是否真實有效，但囿于登記機構法定權限和自身能力的限制，登記機構不可能對相關法律關系進行深入的實質審查，在其職責範圍内盡到合理審慎義務即可。

更正登記的規範界限和理論界限

更正登記是指有證據證明不動産登記簿上記載的事項錯誤時，登記機構依權利人或者利害關系人的申請，或者依職權對該錯誤事項加以更正而進行的登記，避免因登記簿的記載錯誤造成權利人的利益受損。不動産登記簿上記載的事項主要包括三類，包括自然狀況（如坐落、位置、面積等）、權利狀況（如所有權、用益物權、擔保物權等）及其他依法應當登記的事項（如異議登記、查封登記等）。為了确保不動産登記的公信力，使不動産登記簿上記載的事項與客觀權利狀态相統一，物權法第19條明确規定了依申請的更正登記，《實施細則》第81條進一步規定了不動産機構依職權主動更正，但僅原則性規定了“發現不動産登記簿記載的事項錯誤”，并沒有規定在哪幾類事項存在何種錯誤的情況下可以開展更正登記，對于程序的規定也較為簡單。

從相關行政規章、地方性法規關于更正登記的規定來看，就登記機構的更正職權，不同規定之間亦有不同。例如《土地登記辦法》第58條規定：“國土資源行政主管部門發現土地登記簿記載的事項确有錯誤的，應當報經人民政府批準後進行更正登記……更正登記涉及土地權利歸屬的，應當對結果進行公告。”這裡的依職權更正包括權利事項的更正。而《房屋登記辦法》第75條針對記載事項的錯誤，第1款規定“不涉及房屋權利歸屬和内容的，應當書面通知有關權利人在規定期限内辦理更正登記……逾期不辦理的，房屋登記機構可以對登記簿的記載予以更正并書面通知當事人”，第2款則規定“對涉及房屋權利歸屬和内容的記載錯誤，應當書面通知有關權利人在規定期限内辦理更正登記”，可見這裡房屋登記機構可以直接依職權更正的範圍限于非權利事項的記載。《房屋登記辦法》第80條規定：“人民法院、仲裁委員會的生效法律文書确定的房屋權利歸屬或者權利内容與房屋登記簿記載的權利狀況不一緻的，房屋登記機構應當按照當事人的申請或有關法律文書辦理相應的登記。”《上海市房地産登記條例》第61條亦有類似的規定，對于權利人、利害關系人申請更正登記的，“權利人不同意更正，但行政機關、人民法院、仲裁機構已經發生法律效力的文件證明房地産登記簿記載的權利歸屬确有錯誤的”，登記機構應當予以更正，這兩條規定中登記機構須依據生效的法律文書等才能對權利事項的記載進行更正。

結合上述法律規定，筆者認為，登記機構依職權進行更正登記，應僅針對登記機構有能力也有相應權限對相關事實予以确認的情形。《實施細則》第81條規定依職權更正的情形系“發現不動産登記簿記載的事項錯誤”，這裡的“記載事項錯誤”應限定在涉及不動産的自然信息和物理屬性範圍内，如地址、房号、房屋坐落、面積、層數和結構等非權利性事項的記載有誤，這些錯誤屬于顯而易見的錯誤，且不涉及他人的利益，登記機構有能力做出準确的判斷，并在技術上主動進行更正登記。但若相關的登記錯誤已涉及權利人或利害關系的權利事項，則登記機構并不具有對此事項進行實質性審查并做出判斷、予以更正的職權，否則就脫離了登記行為的本質，導緻登記機構不正當地介入和幹預市場關系，損害利害關系人的權益。登記錯誤涉及權利事項的，應當由權利人或利害關系人向登記機構提出申請，并提供有效證據，這裡的證據通常指法院、仲裁委員會等有權機關出具的生效法律文書，而不能由登記機構直接進行判斷。

更正與信賴利益保護

對于不動産登記簿上的錯誤，是否一定要進行糾錯，還涉及利益的權衡。不動産登記作為一種物權公示行為，本身具有對外效力和公信力，依法完成登記即産生絕對效力，“即使登記簿上所記載權利并不存在，或者權利的内容、權利的主體與真實的權利狀況不一緻，法律上依舊承認那些因信賴登記簿所展現出來的物權而以之為标的進行交易的善意第三人所進行的物權交易，具有與真實物權存在時相同的法律效果。”相對人基于行政機關的登記行為形成信賴利益，對此行政機關應予以考慮和保護。雖然目前我國行政立法層面沒有明确規定信賴利益保護原則，但作為法治政府、責任政府，政府應當信守承諾、保證行政行為的穩定性，不得随意變更或反複無常；行政行為的相對人基于對公權力的信任而做出一定的行為，此種行為所産生的正當利益應當予以保護；即使基于公共利益需要，政府不得不撤銷或改變先前的行為，由此對相對人造成的信賴利益損失也要進行補救和賠償。《實施細則》第81條亦規定了更正登記的除外情形，即在錯誤登記之後已經辦理了涉及不動産權利處分的登記、預告登記和查封登記的除外。

三、本案更正登記的合法性審查

在前述分析的基礎上，具體到本案，被告依職權對系争房屋的類型和土地用途均進行了更正登記，法院需審查事實認定是否清楚、更正程序是否正當等。

1.更正所基于的事實

被訴更正登記實際上涉及兩項内容的變更。關于房屋類型，被告認為，原始建設工程規劃許可證的附圖上系争房屋的規劃用途為辦公樓，故系争房屋的房屋類型應為辦公樓。對此，關于房屋類型的證據僅有一份建設工程規劃許可附圖，被告無法提供後續竣工驗收的相關材料，房屋的規劃用途在後續建設中可能發生改變，被告僅憑一份規劃許可圖紙就做出更正，屬證據不充分；即使該房屋的類型确實為辦公，2003年原告簽訂房屋買賣合同時，合同上寫明房屋類型為新工房2，買賣房屋的價格亦屬于當時住宅買賣的市場價格，則房屋類型是否記載有誤，并非清晰可見的錯誤，而是需要對相關内容進行調查核實，被告作為不動産登記機構并不具備相應職權去幹預民事行為。

關于土地來源，被告認為，根據相關法律規定，以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地産時應當報有權部門審批，并由受讓方辦理土地使用權出讓手續、繳納土地使用權出讓金。從前面幾手登記來看，土地來源記載為劃撥，房屋買賣合同上亦載明土地使用權以劃撥方式取得，故原告作為劃撥土地上非居住房屋的買受人應當繳納土地出讓金而未繳納，因此被告為了防止土地出讓金的流失，将土地類型由出讓更正為劃撥。對此，本案的産生是有其曆史背景的，在1996年3月1日至2003年5月1日期間本市核發的房地産權證分為紅、綠、黃三種顔色，以出讓方式取得土地使用權的是綠證，黃證是劃撥土地上的房地産權利憑證，本案中原楊浦房地産公司取得的即是黃證。由于1999年上海市實施住房種類“歸并”政策，根據原市房地局《關于印發内銷商品住房種類歸并若幹規定實施意見的通知》，“納入歸并範圍的住房，已取得的黃色房地産權證或房屋所有權證，交易時均視作綠色房地産權證，在依法轉讓辦理變更登記時，免交土地出讓金或土地收益金，受理轉讓過戶的房地産交易中心應向受讓人頒發綠證。”因此原告在辦理登記時，房屋類型新工房2”在系統中自動跳轉為公寓”，土地類型由“劃撥”自動跳轉為“出讓”，視為免交土地出讓金。問題在于被告認為系争房屋類型應為辦公，辦公對應的土地來源不會自動跳轉為出讓，本案存在土地出讓金的流失。對此，與前述房屋類型一樣，筆者認為登記部門并不具有審查房屋用途、土地來源的職責，這些問題屬于土地規劃部門、房屋管理部門管轄的範疇，被告徑行做出更正超越了其作為登記機構的法定職權。

2.更正是否符合法定程序

根據《實施細則》的規定，登記機構依職權更正需履行通知和公告程序，即通知當事人在30個工作日内辦理更正登記；逾期不辦理的，應當在不動産登記機構門戶網站以及不動産所在地等指定場所進行公告并在不少于15個工作日後，依法予以更正。本案中，因原告未在被告通知的期限内申請辦理更正登記手續，被告做出《核準更正通知書》後于官網及楊浦登記中心的接待大廳進行了審核結果公告。但法院經審查發現，被訴更正登記涉及兩項内容，而被告在事先告知和公告程序中僅涉及房屋類型，沒有關于土地使用權來源的告知，因此行政程序上不完整，構成違法。

3.更正是否必要

本案中，原告主張其以住宅房屋價格購入系争房屋，并按住宅繳納相關契稅（從原告提供的證據來看，原告當時的契稅系減半征收，屬購買住宅的政策）和水電費，2018年原告向被告申請辦理抵押登記，被告亦予以核準，因此系争房屋類型客觀現狀為住宅。另外，原告本打算出售系争房屋，若作為住宅出售，市場價格為1000萬左右，而同類辦公樓市場價僅為300萬，房屋價值存在巨額差價。對此，系争房屋的房屋類型和土地來源的事實狀态自2003年起持續至今，原告也進行相應的抵押、出售。因此，系争房屋已在市場中形成了長期的對外效力和公信力，行政機關應當充分考慮和保護原告的信賴利益，不能輕易改變登記内容；何況本案登記錯誤的産生并非原告造成，即使存在土地出讓金的損失，也應由有權機關向原始出讓方追繳，而不是直接變更登記内容、減損原告的利益。

綜合上述分析可見，本案本身系曆史遺留問題，,其間經曆了法律法規及政策口徑的變化，住宅與辦公樓的價值也出現了很大的差異。從合法性審查的角度來看，被告做出被訴登記屬于超越職權，且行政程序違法；從合理性與信賴利益保護的角度來看，被告亦不應輕易改變行政行為的公信力，影響現有的權利秩序。因此，為妥善處置争議，避免矛盾激化，法院積極組織開展協調化解工作，抓住症結、分析利弊，并向被告發送協調化解矛盾建議函，最終促成被告主動撤銷被訴更正登記，原告撤回了起訴。

更多精彩资讯请关注tft每日頭條，我们将持续为您更新最新资讯!