企業投資新建經營性的養老項目（含經營性的養老院、老年公寓和養老地産），如何取得國有土地使用權（俗稱拿地）是繞不開的核心問題。毫不誇張地講，如何拿地決定一個養老項目的生死存亡。今天我們就具體說一說，在現行的土地制度下，各種拿地方式的區别與優劣勢。

總體而言，我國的國有土地使用權的取得方式分為出讓和劃撥。出讓土地與劃拔土地的區别：

1.二者性質不同

《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第八條規定，土地使用權出讓是指國家以土地所有者的身份将土地使用權在一定年限内讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。

《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十三條規定，劃撥土地是指土地使用者通過各種方式依法無償取得的土地使用權。

2.取得方式不同

《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十三條規定，土地使用權出讓可以采取下列方式：(一)協議；(二)招标；(三)拍賣。

根據《中華人民共和國土地管理法》第五十四條、《中華人民共和國城市房地産管理法》第二十四條規定，下列建設用地，經縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得：(一)國家機關用地和軍事用地;(二)城市基礎設施用地和公益事業用地國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地;(三)法律、行政法規規定的其他用地。

3.使用期限不同

劃撥土地使用權沒有使用期限的限制，出讓土地使用權則有土地使用年限的限定。《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十二條規定，土地使用權出讓最高年限按下列用途确定：(一)居住用地七十年；(二)工業用地五十年；(三)教育、科技、文化、衛生、體育用地五十年；(四)商業、旅遊、娛樂用地四十年；(五)綜合或者其他用地五十年。

4.權利義務關系不同

就出讓土地來說，土地所用權人和土地使用權人的權利義務進行了明确的法律形式的界定，它是一種獨立的物權，使用權人具有法定範圍内任意的處置權，如轉讓、出租和抵押等。

而劃撥土地的土地權人和土地使用權人的權利義務沒有明确的界定，使用權人在行使财産權利時要受土地權人的控制或幹擾，還不能成為一種完全意義上的獨立物權。

根據《劃撥土地使用權管理暫行辦法》第十二條規定，土地使用者需要轉讓、出租、抵押土地使用權的，必須持國有土地使用證以及地上建築物、其他附着物産權證明等合法證件，向所在地市、縣人民政府土地管理部門提出書面申請。

5.費用不同

獲取出讓土地使用權要向國家支付土地出讓金，比如開發商取得的土地一般都是出讓的。

獲取劃撥土地使用權無需繳納土地出讓金，比如現在的經濟适用房所用土地就是劃撥的，不過這類房屋在出讓時要向國家補交土地出讓金。

6.補償标準不同

如果遇到政府拆遷，出讓土地的補償費要比劃撥土地的補償費标準高出許多。

從實際情況來看，當前經營性養老項目獲取國有建設用地使用權的具體方式有以下4種：劃撥方式、＂招拍挂＂方式、協議出讓方式與租賃方式。準備拿地的養老企業務必要了解這4種方式的優點與缺點。

（一）劃撥方式利弊分析

劃撥用地是我國特有的項目建設用地的取得方式之一。

劃撥土地實則是土地使用權的劃撥，是由政府部門批準、在土地使用者繳納補償、安置等費用後将土地交付其使用，或者将土地使用權無償交付給土地使用者使用的行為。

劃撥土地屬政策性用地，一般隻能用于公益事業和基礎設施建設工程等，不用于其他商業目的。對于劃撥土地使用權的範圍，我國《土地管理法》第54條有着明确規定：

＂隻有下列建設用地範圍，經縣級以上人民政府依法批準，才可劃撥方式取得：1、國家機關以及軍事用地；2、城市基礎設施以及公益事業用地；3、國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；4、法律、行政法規規定的其他用地。＂

由于劃撥土地的特殊性，決定了養老項目在利用劃撥土地時有利有弊。

對于企業來說，通過劃撥方式取得供地，具有兩大優勢：

一是，企業可以以較低的土地價格獲得劃撥用地的土地使用權，降低了企業土地成本，有利于企業将更多的資金用于養老設施、服務的建設，相對降低了老年人入住養老機構的成本。

二是，土劃撥土地使用權沒有使用期限的限制，除非政府因規劃變更需收回土地使用權或土地使用者要轉讓土地及地上建築物，使用者可以無限期使用。

但同時又有一些弊端：

對于企業來說，取得劃撥土地用于經營較為困難。《土地管理法》明确規定隻有公益事業才能取得劃撥土地，《劃撥用地目錄》中對公益事業用地也進行了界定，其中第十款明确規定，老年人社會福利設施必須為非營利性社會福利設施，才能取得劃撥用地。

即使企業鑽了法律法規的漏洞，采取打＂擦邊球＂的方式取得用地用于建設經營性養老服務設施，企業也必須對地塊繳納補償或者安置費用後才能使用。若是今後國家對劃撥土地使用權的用途加強監管，依法收回地塊的使用權，往往會造成＂人财兩空＂的局面。

劃撥用地不能建設銷售型物業，如何盈利這是一個難題。如果企業和政府合作，想用劃撥土地建設養老地産，則會面臨土地開發融資受限的困局，如土地不能抵押。

（二）招拍桂方式利弊分析

土地招拍挂制度是國家土地資源出讓、買賣的招标、拍賣、挂牌制度的簡稱，具體是指國家在土地出讓或者買賣程序中的“招标”“拍賣”“挂牌”交易的政策或規定。該方式作為我國經營性用地出讓的指定方式，對規範土地市場、提高政府的對城市土地的管理水平、促進房地産市場的有序發展等方面都有着重要意義。

1.招标方式

招标方式指的是國有土地的出讓者采用公開招标的方式，出讓國有建設用地一定年限的使用權。

首先是由地方政府的土地行政管理部門按照拟出讓宗地的具體情況确定一個招标底價，編制招标文件、在媒體發布招标公告，投标人在通過資格審查、編制好标書并繳納一定數額投标保證金後，在既定的時間内将密封好的投标文件投入指定的标箱内。投标規定投标人數不得少于三人，當投标人數低于三人時，該宗地則流拍。在各種條件都符合的情況下，在指定的時間、地點，開标人邀請所有投标人參加當場公開的開标程序，當按照價高者得原則确定中标人時，招标人當場确定中标人。

2.土地拍賣

拍賣出讓國有土地使用權，是指市、縣人民政府土地行政主管部門發布拍賣公告，由競買人在指定時間、地點進行公開競價，根據出價結果确定土地使用者的行為。

土地的主管部門根據被拍賣土地的特征編制拍賣文件，競買人在競買申請截止日期前提出競買申請，交納不少于拍賣文件規定的保證金，并同樣提交法定代表人證明書等資信證明。競買人通過審查後，得到印有編号的競買标志牌，拍賣會在拍賣公告規定的時間、地點進行。參加的競買人同樣不能少于三人，否則應終止拍賣。在拍賣中最終的成交價格必須高于拍賣方所制定的底價，否則也需終止拍賣。拍賣成交後，競得人按照《拍賣成交書》規定的時間和土地管理部門簽訂《國有土地使用權出讓合同》。土地拍賣中最重要的原則是“價高者得”，與其他形式的拍賣原理相同。

3.土地挂牌

挂牌出讓國有土地使用權，是指市、縣人民政府土地行政主管部門發布挂牌公告，按公告規定的期限将拟出讓宗地的交易條件在指定的土地交易場所挂牌公布，接受競買人的報價申請并更新挂牌價格，根據挂牌期限截止時的出價結果确定土地使用者的行為。

政府土地主管部門編制挂牌文件，競買人在規定日期前提出競買申請，按規定交納保證金、提交法定代表人證明書等資信證明後提交競買申請書。

在挂牌文件規定的挂牌起始日期，挂牌人應該将挂牌宗地的位置、面積、用途、使用年限、規劃要求、起始價、增價規則、增價幅度等内容，在土地交易市場挂牌公布，符合條件的競買人應定按照文件的要求填寫竟買報價單，在挂牌期限内競買人可多次報價。

如果在挂牌期限内隻有一個競買人，且報價不低于挂牌底價，并符合其他交易條件的，挂牌成交；在挂牌期限内有兩個或兩個以上競買人報價的，報價最高者為競得人；報價相同的，先提交報價單者為競得人。但報價低于底價者除外，在挂牌期限内無應價者或者競買人的報價均低于底價或均不符合其他交易條件的，挂牌不成交。挂牌交易的挂牌期限不得少于十個工作日。

競買人确定後．挂牌人應當向競買人發出《挂牌成交确認書》。競得人應該根據《挂牌成交确認書》所約定的時間與當地國土房管部門簽訂《國有土地使用權出讓合同》。挂牌同樣遵循“價高者得”的原則．不同之處在于不是現場報價．由于挂牌是以書面的形式報價，所引發的關注程度及暴光不如招标與拍賣。

對于企業來說，通過招拍挂土地取得供地，具有兩大優勢：

一、遵循公開、公平、公正的市場交易原則，有利于土地市場各企業進行公平競争。所有符合資質的房地産開發企業都站在同一起跑線上，通過竟買的方式取得主地使用權，充分體現了優勝劣汰的市場法則。土地市場實行公開＂招拍挂＂後，減少了諸多的中間環節，使土地的＂暗箱操作＂空間大為減小。

二、招拍挂過程中，由于實施了土地的儲備制度，政府會将開發用地進行土地整理，合理規劃後再進行＂招拍挂＂，征收問題＾及土地附屬的基礎公共設施問題得以妥善解決。這就大大縮短了房地産企業的開發周期，有效地控制其開發成本。

但企業通過招拍挂也有其相應的缺點：

一、對企業資金要求高。招拍挂土地參考的主要标準就是價格。價高者得，隻要是符合報名條件的競拍者，在競拍土地時，價格是唯一的衡量标準。對于企業來時，隻有通過競價的方式取得地塊，公司才能發展，企業才能生存。這就造成各大企業在競拍時瘋狂加價，＂地王＂頻出。這樣下去就造成資金實為較強的開發商會獲得地塊開發的機會較多而得到逐步發展，而沒有實力的開發商缺乏建設用地後會逐漸淡出市場。

二、對企業業務水平要求高。針對企業招拍挂取得的用地，國家制定了一系列的措施防止開發商圍地牟利。如企業必須在規定的時間内繳納土地出讓金後才能開工建設，取得土地兩年内必須開工建設，不開工即為限制土地，國家有權無償收回等等。有些出讓合同中還限定了竣工交付時間。這就要求企業要有良好的業務水平和與政府部口溝通的能力。

根據國土資源部《招标拍賣挂牌出讓國有土地使用權規範》和《協議出讓國有土地使用權規範》有關規定，一般來說，六類情形的土地必須實行招标拍賣挂牌方式：

(1)供應工業、商業、旅遊、娛樂和商品住宅等各類經營性用地;

(2)其他土地供地計劃公布後同一宗地有兩個或者兩個以上意向用地者的;

(3)劃撥土地使用權改變用途，《國有土地劃撥決定書》或法律、法規、行政規定等明确應當收回土地使用權，實行招标拍賣挂牌出讓的;

(4)劃撥土地使用權轉讓，《國有土地劃撥決定書》或法律、法規、行政規定等明确應當收回土地使用權，實行招标拍賣挂牌出讓的;

(5)出讓土地使用權改變用途，《國有土地使用權出讓合同》約定或法律、法規、行政規定等明确應當收回土地使用權，實行招标拍賣挂牌出讓的;

(6)依法應當招标拍賣挂牌出讓的其他情形。特别需要明确的是，2006年國土資源部下發的《招标拍賣挂牌出讓國有土地使用權規範》中，建立了國有土地出讓的集體認定程序，對不能确定是否符合協議或招标拍賣挂牌出讓範圍的具體宗地，由國有土地使用權出讓協調決策機構集體認定出讓的具體方式。因此，對不能确定是否符合上述招标拍賣挂牌出讓範圍六種情形的出讓宗地，應當經國有土地使用權出讓協調決策機構集體認定，集體認定應當采取招标拍賣挂牌方式的，也應當以招标拍賣挂牌方式出讓。

（三）協議出讓地塊利弊分析

協議出讓地塊是指地方政府與土地使用者通過協議，将國有土地使用權在一定年限内出讓給土地使用者，土地使用者則向國家支付一定數額的土地使用權出讓金。

協議出讓的優點是地塊不參與競價，獲取土地的價格成本較小。

根據《協議出讓國有土地使用權規定》（國土資源部令第21号）的規定，以協議方式出讓國有土地使用權的出讓金不得低于按國家規定所确定的最低價，而協議出讓最低價不得低于新增建設用地的土地有償使用費、征地（拆遷）補償費用以及按照國家規定應當繳納的有關稅費之和；有基準地價的地區，協議出讓最低價不得低于出讓地塊所在級别基準地價的70％。同時還強調低于最低價時國有土地使用權不得出讓。

但是協議出讓方式獲取的土地，對其使用性質和用途有原則性的規定，土地使用權必須符合一定條件，如一般是公益事業用地，同時出讓土地面積大。

五類情形可納入協議出讓國有土地的範圍：

(1)供應商業、旅遊、娛樂和商品住宅等各類經營性用地以外用途的土地，其供地計劃公布後同一宗地隻有一個意向用地者的;

(2)原劃撥、承租土地使用權人申請辦理協議出讓，經依法批準的;

(3)劃撥土地使用權轉讓申請辦理協議出讓，經依法批準的;

(4)出讓土地使用權人申請續期，經審查批準的;

(5)法律、法規規定可以協議出讓的其他情形。

根據《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城市房地産管理法》的規定，國有劃撥用地是指國家機關用地，軍事用地，城市基礎設施用地，公益事業用地，國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地，法律、行政法規規定的其他用地等等。劃撥土地使用權，是指土地使用者通過除出讓土地使用權以外的其他各種方式依法取得的國有土地使用權，同時也是國家在一定年期内，繼續向土地使用者無償提供生産經營的場地。

（四）租賃方式利弊分析

國有土地租賃，是指國家将國有土地出租給使用者使用，由使用者與縣級以上人民政府土地行政主管部門簽訂一定年期的土地租賃合同，并支付租金的行為。國有土地租賃是國有土地有償使用的一種形式，是出讓方式的補充。

租賃土地進行經營性養老設施建設存在以下兩大優點：

一是前期投入成本低，由于是租賃土地，隻要支付租金，企業前期資金壓力較小；

二是建設周期靈活，由于不是招拍挂用地，企業可以根據自己的資金量、入住規模等情況合理規劃，沒有資金、開工時間和建設交付時間等方面的約束，可以為企業争取最大經濟效益。

當然，租賃土地進行經營性養老設施建設存在着缺點：

一是土地不可抵押，由于是租賃用地，土地的使用權不在租賃者手中，租賃者不能将地塊進行抵押，隻能采取别的方式進行融資建設；

二是資金回收周期長，投資者不能将在租賃用地上建設的房屋出售，隻能出租，緻使資金回收周期較長；

三是租賃地塊存在不确定性。由于租賃土地回收資金較長，企業隻能進行長期投資，租賃者租賃期滿後，土地擁有者不一定會将該地塊續租。而随着城市發展，租賃地塊是否符合城市規劃也存在着不确定性。

國有土地租賃适用範圍如下：

對原有建設用地，因發生土地轉讓、場地出租、企業改制和改變土地用途後依法應當有償使用的，可以實行租賃。對于新增建設用地，重點仍應是推行和完善國有土地出讓，租賃隻作為出讓方式的補充。對于經營性房地産開發用地，無論是利用原建設用地，還是利用新增建設用地，都必須實行出讓，不實行租賃。

最近，國土資源部辦公廳關于印發《産業用地政策實施工作指引》的通知（國土資廳發[2016]38号），“第八條（土地使用方式的确定）各類産業用地均可采取長期租賃、先租後讓、租讓結合方式使用土地。以長期租賃方式使用土地的，應按照《規範國有土地租賃若幹意見》（國土資發〔1999〕222号）執行，租賃期限按照《合同法》規定，不得超過二十年。”

從現在的情況來看，完全市場化的養老住宅和老年公寓，土地性質多為國有出讓土地，但在實踐具體的用地類型常有不同。大緻有住宅用地、商業用地以及綜合用地。不同類型的土地往往會對後期運營造成影響。

比如以住宅用地興建養老地産的，雖然在運營中可以采用出售模式，其産權也相對不會存在法律障礙。但是此種情況下，由于政府同銀行等金融機構對于項目的認知，項目即難以獲得政策支持，又因常常被銀行歸為欠模式成熟的養老項目難以獲得融資和貸款，導緻項目發展和成本回收上都被處處掣肘。

而采用商業或綜合用地的，又會因為同住宅用地相比的使用年限的差異使得在出售産權類的養老地産項目上缺乏吸引力，同時，商業用地同綜合用地不同于住宅用地的諸如水電等使用價格也會導緻日常成本的攀高。

而對于含有公益性成分的養老地産來講，如果按照完全市場行為來進行土地取得的話，比如按照出讓方式，其建設成本必然增加從而影響公益性的實現，因而往往采用協議出讓、劃撥或使用集體建設用地等方式進行。但如此操作，從土地用途上就可能限定了運營的方式。《國務院關于加快發展養老服務業的若幹意見》規定：“嚴禁養老設施建設用地改變用途、容積率等土地使用條件搞房地産開發”因而，對于這類養老地産來講，一旦因為其所包含的公益性成分取得相應地塊後，對于這些地塊其并不擁有完整産權以及自主的經營處分權。

比如，有學者對京津冀地區養老地産項目做過統計，該區域項目土地以同政府合作租賃或招拍挂的方式取得，其中近半的項目的土地是通過同政府合作而租賃獲取。這種租賃的方式就導緻了對于養老地産的産權不完整，不但造成了融資的困難以及後期銷售的障礙，也直接決定了這類項目中對于不完整産權部分隻能采取出租的運營方式。

因而，在建設運營養老地産時，應當根據具體的土地取得方式以及項目本身情況來選擇運營模式。

如果從各種模式的優勢上來分析，出售模式無疑是資金回籠最快的方式，但無疑由于沒有政策性支持也是成本較為高昂的一種方式。同時此種方式也容易造成“一錘子買賣”，産權出售後同養老相關的物業服務等是否能夠持續優質的提供存在疑問，因而也可能在未來産生相應的糾紛。

而出租模式，當有穩定的運營模式後可以持續進行經營，同時其并不出售産權的方式也吸引了更多有養老需求但并無置業需求的客戶群體，這部分群體較之需要置業的老年群體無疑規模更大，但其缺點也較為明顯，除去建設成本回收期較長外，還有相應的運營費用，而運營費用的支出又直接影響了服務的提供最終在市場上得到反饋，因而風險較大。而兩者相結合的方式同時繼承了兩者的優勢和劣勢。

當然事實上養老地産的建設和運營也可以根據土地取得的方式進行合理的規劃分配。比如，無論是何種模式運營，能夠提供契合于老年人的養老服務都是應有之意，因而對于可以取得完整産權的部分可以采取出售的方式快速回籠資金，而對于不完整産權的部分，實際上可以将這部分地塊作為物業、服務設施等自持部分，或是将這些作為單獨的運營部分委托給專業的養老運營機構從而保障服務低成本且優質的持續提供。

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