當地時間2021年11月9日，印度尼西亞雅加達，民衆在洪水中穿行。由于過度開采地下水，海平面不斷上升，地面迅速下沉，導緻首都平均每年下沉10厘米，使其成為世界上下沉最快的城市之一。 （人民視覺/圖）

進入4月，印度尼西亞首都雅加達即将開啟長達半年的旱季。

“據說以前旱季很少下雨，但最近幾天下了好幾場大雨。”在此生活多年的中國人李靜覺得，2022年的氣候有點反常。

雅加達地處爪哇島沿海低地，受全球變暖等諸多因素影響，這裡成為世界上地面沉降速度最快的城市之一。

“氣候變遷脆弱指數”2014年發布的報告指出，擁有衆多島嶼的印尼，正面臨海平面上升的威脅。到2030年時，首都雅加達國際機場恐将陷入水中；2050年時，印尼會有1500座島嶼從地圖上消失。

曆史上，印尼多任領導人曾提出遷都計劃，但都無疾而終。

2014年，平民出身的佐科就任印尼總統，政績頗豐。2019年成功連任後，他宣布遷都大計，并力排衆議步步推進。2022年1月，印尼國會通過新首都相關的法案，佐科于1月18日将其簽署成為法令。

多名受訪學者向南方周末記者表示，在印尼遷都這一難題上，從計劃到法案，佐科無疑取得了實質性進展。然而，遷都工程耗費巨大、搬遷周期長達數十年，這對宣布不會連任總統的佐科來說是一大考驗。而疫情影響、印尼經濟下行等諸多現實因素，則是更緊迫的挑戰。

“危險”城市

如果不采取措施，到2025年海水将向内陸挺進5公裡，印尼總統府門前将是一片汪洋，甚至有可能完全淹沒雅加達北部的老城區。這是2008年世界銀行的一份研究報告描述的場景。

對雅加達來說，地震、洪澇等自然災害，已經成為懸在城市上空的達摩克利斯之劍。

2022年剛過去了4個月，易衍已經曆了3次地震，且“有比較明顯的震感”。易衍老家在中國江西，2014年起在印尼多地工作與生活。

作為一國首都，雅加達享有省級地位，全名是雅加達首都特區省，劃分為5市1區。易衍一家居住的南雅加達市，是雅加達商業區聚集的繁華地區。現代化的住宅區抗震标準高，鮮有因地震而出現的傷亡。在這邊生活多年後，易衍已經對地震“見怪不怪”。

“我們居住和工作的地方沒受到什麼影響。不過，在電視上常常會看到有人傷亡的新聞。”易衍提到的這些傷亡，主要發生在城市的貧民窟，以及基礎設施較差的印尼鄉村。

雅加達坐落在靠近海岸的沼澤地帶，13條河流在這裡縱橫交錯。為了取水方便，不少貧民的房子就建在河邊。每逢雨季，暴雨引發城市内澇，貧民窟往往會成為被淹的重點。

2019-2020年跨年夜，易衍和朋友去北雅加達一家餐廳吃飯，結果遇上一場大暴雨。雨流竟然順着餐廳的中央空調流下來，“像小瀑布一樣”。

同一時空下，來自山東的物流公司員工李靜和朋友也被困在北雅加達的一家KTV門口。“車就停在離店門口幾米遠，但雨實在是太大了。”

這場困住易衍和李靜的暴雨，造成了雅加達近七年來最嚴重的洪災。據報道，僅僅一周之内，洪災就造成了66人死亡、39.7萬人流離失所。雅加達市不少社區被淹，淹水區域道路封閉，公共交通停駛。

李靜記得，每年的10月到次年3月，雅加達幾乎天天都會下雨。騎摩托車出行的人，車上都帶着雨衣。如果遇到大暴雨，常常會有當街“看海”的奇遇，有時候“積水能沒過膝蓋”，還可以看到孩子們坐在木盆裡“劃船”。

随着全球氣候變暖引發的海平面上升，臨近大海的雅加達面臨着“沉沒”危機。

印尼萬隆理工學院教授亨利·安德裡亞斯2018年時表示，基于現有模型數據，到2050年，95%的北雅加達地區将被海水淹沒。

暨南大學國際關系學院、華僑華人研究院副研究員潘玥認為，雅加達環境惡化趨勢一直存在，在多種因素作用下日益惡化，“以洪澇和沉降為例，并不是印尼政府沒有采取措施進行治理，而是經過了治理之後，地下水位下降趨勢沒有改變”。

“大城市病”

除了地震、洪澇等自然災害，“大城市病”也是困擾雅加達的痼疾。幾乎每個受訪者都會提到，自己經常“堵在路上”。

易衍向南方周末記者介紹，雅加達公共交通較少，市區僅有一條地鐵，公交線路也有限。大多數人的出行工具為汽車和摩托車。日常出行時，在沒有劃分專門車道的公路上，經常看到一輛汽車“被十幾輛摩托車團團圍住”。

每當遇到交通難題，雅加達街頭總能看到民間交通“協管員”的身影。

“他們衣着普通，專門站在路邊等候。一旦看到車輛堵塞，就主動靠近指揮。”李靜說，車輛順利通行後，車主一般會搖下車窗，給一些小費作為感謝，“換成人民币，可能不到一塊錢”。

雅加達坐落于印尼第四大島爪哇島。從14世紀起，這裡已發展成為初具規模的海港城市。1945年8月17日，印度尼西亞共和國正式成立，定都雅加達。

如今，雅加達740平方公裡的城市，生活人口超過千萬。而覆蓋周邊城鎮的“大雅加達地區”，居住人口超三千萬，是世界第二大都市圈。

人口和資源的集中，一方面使雅加達城市規模和承載能力逐漸失衡；另一方面也讓雅加達地區“一城獨大”，造成了印尼經濟發展的不平衡。

剛到印尼那幾年，行走在印尼各地的易衍，發現很多鄉村“有的島民連房子都沒有，就住在漁船上”，“有的村莊不能保障基本供電”。

印尼女孩梓娅2016年從家鄉來到雅加達，如今是一個自由撰稿人。“雖然在雅加達受到堵車困擾，但對比起我的家鄉，這裡已經有比較完善的公共交通系統。人們的出行更加方便，而且便宜。”梓娅說。

華中師範大學中印尼人文交流研究中心研究員王勇輝評價，印尼獨立建國後，雅加達在政治、外交方面扮演了重要角色。不過，當前雅加達人口衆多、交通擁堵、洪澇頻發，确實已經影響了雅加達發揮首都職能，尤其限制了它經濟職能的發揮。

“基建總統”力推遷都

曆史上，多位印尼領導人提議“遷都”。

印尼開國總統蘇加諾早在1957年就指出，雅加達日後将人滿為患，經濟發展失衡。他當時提議，将首都從雅加達遷往中加裡曼丹首府帕朗卡拉亞。此後，兩位前總統也先後提出遷都計劃，最終都不了了之。

直到2014年7月，佐科當選印尼總統，遷都一事才有了實質性進展。出行坐飛機經濟艙、愛騎摩托車……這個家具商人出身的總統，一直以親民形象示人。2014年10月，佐科接受美國《時代》周刊采訪時說，希望印尼在價值鍊上不斷攀升，不再依賴原材料的出口，并談到要将印尼打造為“全球的海上樞紐”。

佐科熱衷于基礎設施建設，“基建總統”由此得名。他曾提出，大規模的、能給予民衆切實福利的基礎設施建設，是“打開國民經濟發展的鑰匙”。在他任期内，雅加達第一條地鐵通車、新修鄉村公路19.16萬公裡、印尼出現了越來越多的機場與港口。根據世界銀行發布的各國物流績效指數排名顯示，印尼從2016年的第63位上升到2018年的第46位。

“佐科是個實幹派，話不多，但态度強硬”廈門大學南洋研究院吳崇伯教授向南方周末記者表示，佐科在政壇并無太多根基，但兩屆任期以來，他一直在各方博弈中有效平衡，體現出較強的執政能力。

佐科及其家族廉潔自律，在腐敗頻發的印尼政壇，是一股難得的清流。

“佐科的支持率現在已經能達到百分之六七十，目前在國會裡有絕對優勢。因而他推動的很多法案，能夠得到國會的支持，這在民主時期的印尼是前所未有的。”潘玥說。

政績為佐科赢得了民心，也增加了其大刀闊斧改革的底氣。

2019年佐科成功連任總統後公開宣布：“我現在沒有負擔，不考慮下一次選舉……所以我會為了國家的利益，不惜一切代價。”一個月後，佐科宣布了印尼的遷都計劃——從雅加達遷至1300公裡外婆羅洲島的東加裡曼丹。

新首都被命名為努山塔拉（Nusantara），其意為群島之間。俯瞰這個“萬島之國”，新首都的選址正位于印尼疆域的中心位置。

佐科政府2019年公布的遷都初計劃顯示，雅加達仍将是該國的經濟中心，而東加裡曼丹的場地将成為行政首都，設有新的總統府、衆議院大樓以及新的國家警察和軍事總部。

佐科宣稱，新首都的修建，一方面可以改善雅加達的問題，同時也能帶動周邊區域發展，扭轉印尼經濟畸形發展的現狀。

“佐科是一位有政治抱負的總統，遷都也有助于他在印尼曆史上留下‘英名’。”吳崇伯認為，“相較于此前總統，佐科面臨的政治、經濟環境都較為有利。所以遷都方案的提出與強力推進，也在情理之中。”

印度尼西亞雅加達，高峰時期高速路上擠滿車輛。 （人民視覺/圖）

“困難重重”

自從印尼遷都按下開始鍵，國内外的争議聲此起彼伏。

2019年8月14日-21日，印尼民意調查機構KedaiKopi進行的一項全國性調查顯示，約39.8%的受訪者不贊成該計劃，而35.6%的受訪者支持這一舉措。

其中，95.7%的雅加達居民反對該計劃。該機構執行董事Kunto Wibowo在受訪時稱，反對者認為，搬遷後城市的未來，以及政府減輕負面影響的計劃“缺乏明确性”。

2022年1月，印尼通過了新首都法案。1月18日，總統佐科簽署成為法令。這個法案在印尼國會裡辯論了約40天，印尼“公正繁榮黨”（PKS）代表提出的反對理由包括，“疫情嚴峻形勢下，遷都隻會加重印尼的經濟負擔”“法案讨論時間太短，計劃不夠周全”等。

在諸多争議聲中，也有聲音稱，可以用“改進城市管理”代替“遷都”。

“很多人強烈反對遷都，我就是其中一員。”吉塔是雅加達人，在這裡生活了34年，目前在市區一家律所工作。她曾經曆2007年雅加達嚴重的水災，也曾多次因堵車而出行受阻，但她認為遷都并不能解決這些問題。

廈門大學南洋研究院吳崇伯教授也提出，氣候引發的城市危機可能無法改變，但雅加達可以學習香港、東京等國際大都市的經驗，通過增加公共交通、合理規劃道路等方式改善城市管理，“在城市管理上，雅加達可以做的還有很多。”

談起對新首都的印象，不少受訪者都提到，那裡“森林密布、有很多稀有的保護動物”。遷都的支持者梓娅也說，如果要在森林和遷都中間必須選擇一個，她會站在森林一邊。“遷都固然重要，但環境保護也很重要。我希望政府能采取有效的方式保護它們。”

印尼環保組織Yayasan Ulin基金會也曾刊文稱，加裡曼丹島上的采礦活動和棕榈種植園，正在威脅環境和瀕臨滅絕的物種。如今要在一個重點保護區附近大規模辟林造地，興建大城市，勢必大大加劇環境問題。

潘玥提出，在印尼遷都的環保因素中，還有一部分聲音來自國外——尤其是與印尼距離較近的周邊國家，如新加坡、馬來西亞、文萊等。“比如開發活動中，一些原住民會采取燒芭這一原始方式，給周邊國家帶來煙霾影響。”

盡管反對者提出了遷都影響、疫情考驗、環保等諸多理由，但在佐科政府的強力推行下，遷都正在逐步推進。早在2021年9月，印尼國家發展規劃部長蘇哈爾索就表示，新首都的基礎設施和物流系統已開工建設，“首都搬遷程序将分階段進行”。

然而，遷都工程依然困難重重。

遷都計劃公布時，印尼國家發展規劃部宣布，此舉将耗資約466萬億印尼盾（約327億美元）。

依照計劃，政府将承擔19% 的成本，其餘主要來自公私合作夥伴關系國有企業和私營部門的直接投資。

毫無疑問，遷都給印尼财政出了一道“難題”，而外部資金的引入并不順利。

2022年3月，印尼海事和投資事務部長盧胡特公開表示，軟銀集團創始人兼CEO孫正義将不再是印尼新首都建設項目的投資者。此前，孫正義曾提議向印尼新首都的開發投資300億至400億美元。

“在遷都一事上，‘錢’會是佐科政府的一大挑戰。”吳崇伯教授向南方周末記者表示，遷都耗費巨大，政府财政撥款僅占一小部分。佐科政府雖然宣布将吸引私人投資，但新首都建設周期長、收效慢，投資者的參與積極性堪憂。

耗費巨大的遷都工程，在某些人眼中可能是一塊“肥肉”。遷都過程中的利益分配問題，也引起了印尼民衆的擔心。印尼的貪腐問題一直飽受诟病，在國際機構發布的清廉指數上，印尼也一直排名靠後。

“這樣一個大工程，我們也非常擔心官員們會從中謀利。”梓娅認為，保持項目的透明性非常重要，希望印尼肅貪委等機構能夠加強對官員們的監督。

征地難，也是印尼遷都的一大難點。

王勇輝稱，印尼土地分為國有和私有兩類。對于私有土地，征地往往面臨巨大的經濟補償，以及人權、環保等組織的抵觸和抗議。潘玥也提及，受曆史因素的影響，印尼一塊土地可能有多張土地證，帶來競拍與交易的困難。

“不過據我了解，東加裡曼丹地區有約18萬多公頃的印尼國有土地。相較而言，有利于政府放開手腳做基建。”王勇輝說。

雅加達一處貧民窟，孩子們在牆上玩耍，背景中是雅加達主要商業區的摩天大樓。 （人民視覺/圖）

“更緊迫的事”

在過去的100年裡，有三十多個國家搬遷了首都。自然災害、“大城市病”往往是遷都的常見因素。

在過往的成功案例中，遷都給一國提供了新的經濟發展機遇，創造了大量的就業機會。比如，埃及從開羅遷都至沙漠新城的過程中，該國最大的建築公司之一塔拉特穆斯塔法集團為新行政城的“智慧城市項目”奠定了基礎。私營公司獲得了利潤，也為政府提供可觀的稅收收入。

而在更多案例中，遷都工程的巨大耗費和漫長工期，往往是一筆看不見底的負擔，甚至引發政治危機。

馬來西亞從1995年8月開始建設新行政中心普特拉賈亞，花費約81億美元巨資，而當時馬來西亞正經曆幾十年來最嚴重的經濟衰退，引起人們強烈的抗議。

自2005年緬甸從仰光遷往内比都後，當地政府着力打造高端城市，但據2015年8月的一項報道指出，内比都具有首都所需要的一切基礎設施，從議會通向總統府的道路有20車道寬，但“幾乎沒有車輛通行”。“盡管這裡全天候通電，但偌大的首都猶如一個‘鬼城’，沒有太多人行走”。

潘玥向南方周末記者分析，遷都是一項曠日持久的大工程，可能要幾十年内才能看到成效，短期内很難做出評判。

如今，距印尼總統佐科第二任期結束還有約2年。但距離新首都的建成依然遙遙無期，會不會爛尾也成為了一個話題。

2022年4月11日，印尼警方使用催淚瓦斯和高壓水槍，驅散了聚集在國會前的數百名大學生。同日，南蘇拉威西省、西爪哇省等印尼多個地區也爆發抗議活動。不少抗議者表達了對物價上漲的不滿。

“最近油價上漲得厲害。”李靜向南方周末記者介紹，俄烏沖突以來，油價漲了20%-30%，而兩年來持續不斷的疫情，也給就業帶來壓力，失業者增加。

以旅遊業為例，往日熙熙攘攘的遊客不複出現。她去度假時發現，常去的一家潛水店隻剩下8個員工，“而我們客人隻有3個”。

基于疫情的影響，多名受訪者提出，相較于遷都，總統佐科如何帶領印尼複蘇國内經濟、改善底層民衆的收入，可能更加緊迫。

2022年3月14日，在該國新首都“零公裡”中心點位置，佐科率衆官員舉行了祈福儀式。當晚，佐科與夫人還在一片樹林中臨時搭蓋的帳篷裡露營。據了解，該片樹林所在區域将建成新首都的行政中心。

社交平台曬出的照片中，佐科戴着口罩，身着民族服裝坐在一把低矮的椅子上，他的腳下是一塊平整不久的小塊空地，身後是一頂形狀簡陋的白色帳篷和一片看不到光的黑色樹林。

次日，佐科在社交平台上說：“建設新首都需要15到20年，因為這是一個巨大的工程，且十分複雜。”

南方周末記者 毛淑傑 南方周末實習生 孔繁潔 林娜

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