來源：檢察日報·正義網

區政府依申請為他人頒發了國有土地使用證,但村民們認為土地屬于集體所有。土地到底是國有還是集體所有?檢察官調查核實後還原真相,并依法抗訴……今年1月,這起抗訴案入選“2020年度十大行政檢察典型案例”。

國有土地使用證緣何被撤銷

2020年5月14日,法院對此案開庭再審。

檢察機關派員出席再審法庭

承辦檢察官在統一業務應用系統中制作文書

今年1月,由最高人民檢察院第七檢察廳與中國法學會行政法學研究會共同組織的年度典型案例評選活動中,經過公開遴選、專家初評、公衆投票、專家定評等環節,某村五組與内蒙古某區政府和馮某土地行政登記抗訴案在諸多備選案例中脫穎而出,最終入選“2020年度十大行政檢察典型案例”。

典型案例發布會上,中國法學會行政法學研究會副會長、清華大學法學院教授餘淩雲表示,該案意義重大,其典型意義在于進一步闡釋了檢察機關在抗訴時要用好調查權,示範性舉出了抗訴中調查可以采取的方式,包括調取行政機關卷宗、登記材料,采取走訪、詢問等方式,對人民檢察院組織法第二十一條規定的調查核實權進行了诠釋。

這究竟是怎樣一起案件?其背後發生了哪些不為人知的故事?檢察官如何通過辦案生動诠釋了法學專家對案件意義的高度評價?帶着這些問題,記者近日針對該案展開了深入采訪。

土地到底是國有還是集體所有

2004年,内蒙古自治區某市某區政府依申請為轄區某村村民馮某辦理了國有土地使用證。時隔近13年後的2017年,某村五組以區政府劃撥土地系集體所有、其行為損害了村民的合法利益為由向法院提起行政訴訟。

原來,2004年4月28日,某農産品公司與馮某等簽訂轉讓協議,将某甜菜站有償轉讓。同年6月9日,某區政府依馮某申請向其頒發了國有土地使用證。盡管馮某拿到了國有土地使用證,但村民們并不知道,他們一直認為甜菜站的土地屬于某村五組集體所有,并因馮某使用土地與其發生了矛盾。2007年5月,經過再三協商,馮某與某村五組簽訂了甜菜站土地使用權轉讓協議書,某村五組召開村民大會,全體村民同意将甜菜站土地使用權轉讓給馮某。

既拿到了國有土地使用證,又與村民簽訂了土地使用權轉讓協議,土地到底是國有還是集體所有,此時似乎還是一本糊塗賬。

2016年底,直到因修路而征用土地時,某村五組才得知,原以為屬于集體所有的甜菜站的土地,早已由區政府以劃撥的形式為馮某頒發了國有土地使用證。2017年1月16日,某村五組以某區政府頒發國有土地使用證的行政行為損害了村民合法權益為由,向某區法院提起行政訴訟,請求撤銷該國有土地使用證。法院經審理認為,沒有證據證明某村五組2004年對該争議土地享有使用權,因此其主張該國有土地使用證項下的土地坐落于其小組界内就應為集體所有的理由無事實及法律依據,不予支持。2017年5月4日,法院作出行政判決,駁回某村五組的訴訟請求。

但是,某村五組的村民們始終認為,這片土地一直歸農村集體所有,沒有進行過任何政府征收或者商業征用,土地的所有權屬從未發生過改變,某區政府将農村集體所有的土地轉變為國有土地并向馮某頒發國有土地使用證是違法的,于是向某市中級法院提起上訴。法院于2017年8月14日作出行政判決,駁回上訴,維持原判。

某村五組不服二審判決,向内蒙古自治區高級法院申請再審,但未獲支持。在随後的時間裡,村民們一直沒有停止向政府、紀檢監察等部門反映情況,他們的态度很堅決,“集體的土地不能不明不白地讓人占了,必須得讨要個說法。”

檢察官調查核實後“為民請命”

2019年7月的一天,一位精幹的中年人來到某市檢察院,他舉止從容,表達訴求也很有條理:“法院判錯了,希望檢察院能夠實事求是,依法維護村民的權益。”他是某村五組的代理人。

這是當地檢察機關在機構改革後辦理的第一起土地行政登記案件,案件又涉及衆多農民的切身利益,檢察機關壓力不小。承辦檢察官一方面通過電話、見面等方式多次與某村五組的代理人溝通,認真傾聽他的訴求,耐心地做好釋法說理工作;另一方面第一時間對案卷進行書面審查,分别調閱了法院卷宗、相關檔案等材料,仔細推敲案件細節,并與監委等相關部門核實情況。

承辦檢察官在大量翻閱相關法律法規的同時,仔細查找典型案例,以便借他山之石,把案件辦成鐵案。這時,最高檢2016年發布的10件行政訴訟監督典型案例映入承辦檢察官的眼簾,其中的案例七——某村委會19(2)隊與某縣政府土地行政登記糾紛抗訴案與正在辦理的案件有很多相似之處,案例中提到的土地權屬登記、地籍調查等工作讓承辦檢察官豁然開朗。

要想把工作做到位,必須充分運用好人民檢察院組織法賦予檢察機關的調查核實權,而不僅僅是做好書面審查。承辦檢察官多次前往當地國土資源局和區、市兩級不動産登記中心等部門對土地權屬的曆史資料進行查證。由于時間久遠,有時為了找到20多年前的一個可能與案件有關聯的證據材料,承辦檢察官常常要在幾個部門之間來回奔走,反複查找。在國土等部門的支持配合下,檢察機關順利調取了相關原始材料,也查閱了大量土地行政管理的法律法規。針對土地審批、權屬認定等專業問題,承辦檢察官還專門咨詢了當地的國土專家,得到了權威的答複。

在全面掌握情況後,抗還是不抗,承辦檢察官心裡有了一杆秤。此後,該市檢察院行政檢察部門召開案件讨論會議聽取意見,進一步闡明疑點和明确抗點,對提請抗訴意見進行認真論證。同時,通過查明案件關鍵事實,為實現精準監督、有效運用抗訴方式化解行政争議奠定基礎。

内蒙古自治區檢察院第七檢察部檢察官在某市檢察院對該案提請抗訴後,多次與該院承辦檢察官進行溝通,就抗點提出角度、焦點問題歸納等進行認真梳理。2019年12月,内蒙古自治區檢察院向自治區高級法院提出抗訴。

“我終于能跟村民們有個交代了”

2020年1月,内蒙古自治區高級法院裁定,指令某市中級法院再審該案。

“某區政府在訴争土地權屬來源證明沒有查明的情況下頒發土地使用證書的行政行為法律依據不足;土地來源權屬不明,即使是馮某以政府劃撥形式獲得國有土地使用證,按照相關規定,其将土地用于倉儲,也不符合可以以劃撥方式提供土地使用權的用地範圍;某區政府頒發的訴争國有土地使用證過程存在多處瑕疵……”2020年6月,某市檢察院檢察長列席該市中級法院審判委員會時,一一闡述着檢察機關對案件的抗訴理由并發表意見。

檢察長的意見得到了該市中級法院審委會的認可。2020年6月,某市中級法院采納檢察機關抗訴意見,依法作出改判,判決撤銷法院一、二審行政判決;撤銷某區政府2004年給馮某頒發的國有土地使用證。

某村五組的代理人拿到判決後給承辦檢察官打來電話:“太不容易了!行政檢察監督真‘抗硬’(當地方言意為厲害),我終于能跟村民們有個交代了。”

而面對新形勢下如何加強行政檢察監督職能這一問題,内蒙古自治區檢察院第七檢察部主任張紅霞表示,應當從單純的審查和“等米下鍋”“坐堂問案”的模式中走出來,注重調查與審查并重,溝通與協作并行,“眼睛向内定思路,眼睛向外找辦法”,踐行精準監督、智慧借助、雙赢多赢共赢理念,提高行政檢察監督能力。

1月28日上午,内蒙古自治區檢察院黨組書記、檢察長李琪林在自治區第十三屆人民代表大會第四次會議上作檢察院工作報告時表示,檢察機關發揮“一手托兩家”雙重監督作用,促進依法行政、公正司法。2020年,該自治區檢察機關辦理各類行政訴訟監督案件3364件。加強行政裁判結果監督,提出抗訴和再審檢察建議26件,強化行政審判活動監督,提出檢察建議567件。以行政非訴執行監督為抓手,促進解決生态環境、國土資源、違建拆除等領域行政執行問題,提出檢察建議1466件。針對行政争議化解難、行政訴訟案結事不了問題,開展促進行政争議實質性化解專項活動,通過監督糾正、促成和解、司法救助等方式化解行政争議91件,促進了案結事了政和。有效運用聽證方式,提升司法公信,在全國首次通過網絡直播,公開聽證行政訴訟監督案件,為陽光監督作出有益探索。

調查核實有深度 檢察監督有力度

□内蒙古自治區巴彥淖爾市檢察院檢察長 李雁

不久前,内蒙古自治區檢察院檢察長李琪林在自治區兩會上作檢察院工作報告時表示,“對某區政府土地行政登記案提出抗訴,法院依法改判,既維護了申請人合法權利,促進了行政機關依法行政,又保障了司法公正,該案入選‘2020年度十大行政檢察典型案例’”。在字字珠玑的兩會報告上,如此介紹一起行政檢察典型案例,可以說十分難得。當案件已經塵埃落定,再回顧這起案件的辦理,确實有很多值得思考與借鑒之處。

一、構建調查與審查并重的工作機制。沒有調查就沒有發言權,法律賦予了檢察機關在行使法律監督職權時調查核實的權力,檢察機關在辦理行政檢察案件過程中,注重了解、收集與案件相關聯的信息,防止就案說案,隻見樹木不見森林。在這起某村五組與某區政府和馮某土地行政登記引發的糾紛案中,檢察機關一受理,就把行使好調查核實權作為辦案的前提性和基礎性的保障,承辦檢察官分别調閱了法院卷宗、相關檔案等材料,對案卷進行書面審查,仔細推敲案件細節,嚴格審查證據材料,并查閱了土地登記的相關案例資料,進行學習參考。針對行政機關在履行登記行為過程中存在瑕疵、在頒證過程中未按照國家相關規定辦理的情況,充分開展了書面審查以外的調查工作,多次前往國土資源局、不動産登記中心等部門進行調查核實,并就有關專業問題咨詢國土專家,全面厘清了案件事實。正是在查明事實的基礎上,承辦檢察官才能夠融會貫通,準确适用法律,最終得出了某區政府頒發案涉國有土地使用證行政行為可能違反法律規定的結論。

二、堅持檢察長辦案和上下聯動,提升監督質效。承辦檢察官受理該案後就該案基本情況及時向檢察長及分管院領導彙報,分管領導翻閱該案卷宗,了解掌握案件事實,對案件進行分析研判,時任檢察長參與辦案,傳授司法經驗,提出具體指導意見。該案進入再審階段後,檢察長又專門列席法院審委會,闡述檢察機關對案件的抗訴理由并發表意見。可以說,檢察長辦案,為這起案件的辦理注入了“底氣”。另外,在這起案件辦理中,檢察機關一體化辦案優勢得到了充分展示。本案中,某市檢察院發揮熟悉當地情況、就地開展工作的優勢,全面深入了解案情,開展調查核實;内蒙古自治區檢察院發揮指揮、協調、督導作用,有針對性地對案件進行指導。通過上下聯動、齊心協力解決突出問題,運用抗訴手段維護了當事人合法權益,着力提升了行政檢察監督質效。

三、堅持司法為民,促進争議化解。案結事了政和是行政訴訟監督的重要目标。堅持以人民為中心,就要在辦案中重視和回應當事人的合理訴求,保護其合法權益。本案為土地行政登記引發的糾紛,且涉衆多農民集體土地權益,某村五組向檢察機關申請監督的同時,還通過不同渠道反映情況和訴求,如不能妥善處理,極易引發群體性信訪矛盾糾紛。承辦檢察官在受案之初,心中就已經确立了一個目标,就是要以法律之手促進争議的有效化解,真正讓群衆從案件中感受到公平與正義。這起案件最終通過有效運用抗訴手段,促進了行政争議實質性化解,實現了案結事了政和。

行政檢察一方面監督法院公正司法,另一方面促進行政機關依法行政,起着“一手托兩家”的作用。近年來,内蒙古自治區檢察院引領全區檢察機關行政檢察部門主動擔當作為,充分運用法律賦予檢察機關的職權,以辦案為中心,在辦案中監督,在監督中辦案,先後針對行政争議化解難、行政訴訟案結事不了問題,開展了促進行政争議實質性化解專項活動等。今後,應更加注重發揮行政訴訟監督工作在促進社會治理、加強法治政府建設過程中的作用,積極探索多渠道、多方式化解行政争議,切實把行政争議實質性化解工作作為做實行政檢察、為大局服務、為人民司法的重要抓手。

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