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征地公告是什麼部門發布的

具有外部效力和确定行為效果的可訴行為

【裁判要旨】

征地行為是一個多階段的行政行為，在收到國務院或者省級人民政府征地批複後，農村集體土地征收補償程序可以分為“征收土地公告”環節、“征地補償登記”環節、“征地補償安置方案聽取意見、批準與公告”環節、“按照征地補償安置方案向權利人支付補償項目”環節，“不按照依法批準的方案進行補償安置引發争議依法申請複議或訴訟”環節、“責令交出土地”以及申請法院強制執行等環節。其中，市、縣人民政府将“一書四方案”呈報省以上人民政府審批後對外作出征收土地公告，屬于征地行為中的一個環節。市、縣人民政府應當在收到征收土地方案批準文件之日起10個工作日内進行征收土地公告，該市、縣人民政府土地行政主管部門負責具體實施。征收土地公告應當包括下列内容：一、征地批準機關、批準文号、批準時間和批準用途；二、被征收土地的所有權人、位置、地類和面積；三、征地補償标準和農業人員安置途徑；四、辦理征地補償登記的期限、地點。被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人應當在征收土地公告規定的期限内持土地權屬證書到指定地點辦理征地補償登記手續。被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人未如期辦理征地補償登記手續的，其補償内容以有關市、縣土地行政主管部門的調查結果為準。因而，征收土地公告并不隻是征地批複的送達告知程序，而是市、縣人民政府以自己名義對外告知征收意思的表意行為，屬于具有外部效力和确定行為效果的可訴的行政行為。在國家與地方立法均未規定市、縣人民政府單獨作出征收決定的情況下，考慮到市、縣人民政府征收土地公告的性質和行為效果，應将市、縣人民政府征收土地公告視為征收決定，并依法進行審查。審查重點有：一、是否符合土地利用總體規劃；二、土地權屬、地類、面積、四至是否準确；三、占用農用地和未利用地的，是否符合土地利用年度計劃确定的控制指标；占用耕地的，是否落實耕地占補平衡要求；四、是否已履行征地前的告知、确認和聽證程序；五、征收土地的補償标準和安置方式是否符合法律法規規定；六、是否屬于省級人民政府審批權限範圍；七、單獨選址的建設項目用地，是否符合産業政策和供地政策，是否符合用地預審控制規模，供地方式是否符合法律法規規定等。

【裁判文書】

青海省高級人民法院

行 政 判 決 書

（2019）青行終141号

上訴人（原審原告）趙發元，住青海省海東市互助土族自治縣。

委托代理人劉博，北京晏清律師事務所律師。

被上訴人（原審被告）互助土族自治縣人民政府。

委托代理人姚國彬，北京市中盈（西甯）律師事務所律師。

被上訴人（原審被告）海東市人民政府。

委托代理人許正金，青海知安律師事務所律師。

上訴人趙發元因互助土族自治縣人民政府（以下簡稱互助縣政府）、海東市人民政府（以下簡稱海東市政府）土地行政征收及行政複議一案，不服青海省海東市中級人民法院（2019）青02行初35号行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，互聯網公開開庭審理了本案。上訴人趙發元及其委托代理人劉博，被上訴人互助縣政府的負責人王光華及其委托代理人蔡元周、姚國彬，被上訴人海東市政府的委托代理人馬詠梅、許正金參加庭審。本案現已審理終結。

一審法院審理查明：互助縣政府為實施市政基礎設施和棚戶區改造項目，決定對綠色産業園項目區、西上街棚戶區一期改造、土族故土園景區等項目區域内的部分農戶、企業和單位進行征地拆遷。2017年4月21日被告互助縣政府發布《通告》，就征地事由、征地拆遷範圍、征地拆遷時間、補償标準和相關規定等内容進行告知，并将《通告》在被征收土地所在地的鄉村張貼。拆遷征地範圍為：綠色産業園項目區、西上街棚戶區一期改造、土族故土園景區（班家灣三角花園、錦秀集商貿街、景區停車場）、縣政務服務中心停車場、龍泉路、玉蘭路、民安南路、台子路、酒城北街、武裝巷、寺壕子路、佑甯西路等項目建設區域内的部分農戶、企業和單位（實際用地以城市建設規劃紅線圖和勘測定界的數據為準），包括區域内的土地、地面建築物及附着物。原告位于互助縣威遠鎮大寺路村武裝巷的集體土地及房屋等建築物在此次征地拆遷範圍内。

原告于2018年8月23日以确認互助縣政府作出的《通告》中行政征地決定違法，并撤銷涉及其土地使用權及實際使用土地部分的征地決定，向海東市政府提出行政複議申請，海東市政府于2018年8月27日受理該行政複議申請，經審查雙方相關的證據材料，于2018年10月24日作出複議決定，并于2018年10月26日送達原告。原告不服于同年11月7日向法院提起行政訴訟。

另，被告互助縣政府庭審陳述，對原告趙發元位于威遠鎮大寺路村武裝巷的集體土地及房屋等建築物的征收，尚未作出征收決定。

一審法院認為：一、關于原告起訴是否符合行政訴訟受案範圍的問題。青海省高級人民法院（2019）青行終40号行政裁定認定，“互助縣政府為啟動實施市政基礎設施和棚戶區改造項目于2017年4月21日制作并發布了《通告》，該《通告》對征地拆遷範圍、拆遷起始時間、補償标準等相關事宜均予以明确。趙發元所有的房屋位于《通告》載明的征地拆遷範圍内，在互助縣政府沒有制作其他涉及土地征收文件的情況下，該《通告》與趙發元具有利害關系。原告趙發元以該《通告》為對象提起行政訴訟，符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規定的起訴條件”。故原告趙發元的起訴符合行政訴訟受案範圍。二、互助縣政府于2017年4月21日作出《通告》的行政行為是否合法的問題。《中華人民共和國土地管理法》第四十四條規定：建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。省、自治區、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準。在土地利用總體規劃确定的城市和村莊、集鎮建設用地規模範圍内，為實施該規劃而将農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規劃的機關批準。在已批準的農用地轉用範圍内，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準。本條第二款、第三款規定以外的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準。第四十六條規定：國家征收土地的，依照法定程序批準後，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限内，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第一款規定：征收土地方案經依法批準後，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并将批準征地機關、批準文号、征收土地的用途、範圍、面積以及征地補償标準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。本案中，被告互助縣政府發布《通告》的行為，僅是就征地拆遷事由、範圍、時間、補償依據等相關内容在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公示告知的行為，屬程序性告知，對被征收人權利義務不直接産生實際影響，對其權利義務産生影響的是土地征收決定以及後續相關實施征收土地過程中的補償決定和補償安置協議等行政行為。且被告互助縣政府對被訴行政行為涉及原告趙發元位于威遠鎮大寺路村武裝巷的集體土地及房屋等建築物的征收，尚未作出征收決定。因該《通告》沒有載明批準征地機關、批準文号，所發布的《通告》存在瑕疵，互助縣政府發布《通告》行為是為了棚戶區改造和市政基礎設施，屬于公共利益的需要，該行政行為被撤銷會給社會公共利益造成重大損失，對此互助縣政府應采取相關補救措施。三、海東市政府于2018年10月24日作出的東府複決字（2018）第19号《行政複議決定書》程序是否合法的問題。《中華人民共和國行政複議法》第二十二條規定：行政複議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政複議機關負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。第三十一條規定：行政複議機關應當自受理申請之日起六十日内作出行政複議決定；但是法律規定的行政複議期限少于六十日的除外。情況複雜，不能在規定期限内作出行政複議決定的，經行政複議機關的負責人批準，可以适當延長，并告知申請人和被申請人；但是延長期限最多不超過三十日。本案中，被告海東市政府在收到原告的行政複議申請後，在法定期限内作出行政複議決定，并送達當事人，故其程序合法。判決駁回原告趙發元的訴訟請求。案件受理費50元，由原告趙發元承擔。

趙發元上訴稱：一、一審判決認定事實錯誤，依法應予撤銷。（一）一審判決對上訴人提交的證據8不做認證，理由為無法證實海東市國土資源局是否對上訴人提出的申請重新作出了處理，但上訴人提交證據8是為了證明沒有合法的土地征收審批手續，且在上訴人提交的《關于給趙發元提供土地征收批準文件及勘測定界圖的情況說明》中亦認定未辦理土地征收審批手續。一審判決回避該事實，屬認定事實錯誤。（二）一審判決認定《通告》屬于程序性告知行為，對被征收人不産生實際影響錯誤。第一，青海省高級人民法院作出的（2019）青行終40号行政裁定已經認定，《通告》具有征收決定的表現形式，在互助縣政府沒有制作其他涉及土地征收文件的情況下，《通告》與原告有利害關系，産生實際影響。一審判決一方面認可該裁判内容，另一方面又認為土地征收決定及後續相關行為才對上訴人産生實際影響，同時認定征收行為尚未作出征收決定，認定事實自相矛盾。第二，庭審查明，上訴人周邊房屋在沒有征收審批手續的情況下已依據《通告》實施拆除，因此《通告》明顯不屬于程序性告知行為。另，一審判決認定《通告》沒有載明批準機關、批準文号存在瑕疵，本案涉及的土地征收沒有合法審批文件，不是瑕疵問題而是嚴重的違法征收行為，也即訴争的具有征收決定性質的《通告》違法。二、一審判決适用法律錯誤，依法應予撤銷。（一）一審判決依據的《中華人民共和國土地管理法》第44條是辦理農用地轉為建設用地的審批規定，此次征收的土地為上訴人宅基地及房屋而非耕地，不涉及農用地轉用問題，與一審判決适用的該法律條款無關。（二）一審判決認定《通告》存在瑕疵，但撤銷會給公共利益造成重大損失，責令互助縣政府采取補救措施有誤。根據《中華人民共和國行政訴訟法》規定，應首先确認行政行為違法，如果存在撤銷會造成公共利益損失的情況下才可以責令采取補救措施，因此一審判決應當确認《通告》違法。三、本案不涉及公共利益。第一，《關于給趙發元提供土地征收批準文件及勘測定界圖的情況說明》顯示，案涉項目為道路排水工程和互助縣威遠鎮步行商業街項目，不屬于公共利益範疇。第二，即便為了公共利益作出的行政行為，也應依法行政，不能以公共利益的名義對原告的合法财産進行破壞或征收。綜上，請求：1.撤銷青海省海東市中級人民法院(2019)青02行初35号行政判決；2.撤銷海東市政府作出的東府複決字（2018）第19号《行政複議決定書》；3.撤銷互助縣政府作出的《通告》。

互助縣政府答辯稱：一、一審判決認定事實清楚，應予維持。答辯人基于公共基礎設施建設和棚戶區改造等公共利益研究讨論了征地拆遷相關事宜，按照《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28号）、國土資源部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資發〔2004〕238号）及《關于進一步做好征地管理工作的通知》（國土資發〔2010〕96号）的相關規定，決定發布《通告》，就相關征地事宜向被征地對象履行告知程序，《通告》屬于按照國務院規定履行的批前告知程序，并非土地征收決定。《通告》發布後，答辯人并未對被答辯人所屬房屋及擁有使用權的集體土地進行征收，該《通告》及答辯人開展的調查、确認、登記等征地批前工作僅屬于程序性工作，未對被答辯人權利義務産生實際影響。二、被答辯人提供的互助縣建設局違法占地被處罰的證據并不能證明互助縣建設局的違法占地行為是依據《通告》做出的，該違法占地行為被互助縣國土資源局處罰，證明互助縣政府沒有支持該違法行為。互助縣建設局違法占地屬于事實行為，應當由合法權益直接受損的權利人提起訴訟。三、根據答辯人提交的《互助縣政府關于批轉2017年棚戶區改造征地拆遷實施方案的通知》（互政〔2017〕115号），案涉征地拆遷項目為棚戶區改造項目，屬于重大公共利益，因此《通告》不應被撤銷。綜上，請求駁回被答辯人的訴訟請求，本案訴訟費由被答辯人承擔。

海東市政府答辯稱：一審判決正确，應予維持。案涉《通告》屬于拟征收前的告知行為，是程序性告知，對被征收人的權利義務不産生實質影響。作為複議機關，在法定期限内受理複議申請、審查相關證據材料并作出複議決定，認定事實清楚，程序合法，請求依法予以維持。

上訴人、二被上訴人對一審法院經審理查明的事實無異議，本院予以确認。

另查明，互助縣政府、互助縣房屋征收與補償中心于2020年3月12日提交的《征遷工作情況說明》載明：……二、征遷工作進展情況。上述各項目區共下達征遷任務數為1094戶，已完成征遷任務955戶，占87.29%，未完成139戶，占12.7%……

本院認為，征地行為是一個多階段的行政行為，在收到國務院或者省級人民政府征地批複後，農村集體土地征收補償程序可以分為“征收土地公告”環節、“征地補償登記”環節、“征地補償安置方案聽取意見、批準與公告”環節、“按照征地補償安置方案向權利人支付補償項目”環節，“不按照依法批準的方案進行補償安置引發争議依法申請複議或訴訟”環節、“責令交出土地”以及申請法院強制執行等環節。其中，市、縣人民政府将“一書四方案”呈報省以上人民政府審批後對外作出征收土地公告，屬于征地行為中的一個環節。市、縣人民政府應當在收到征收土地方案批準文件之日起10個工作日内進行征收土地公告，該市、縣人民政府土地行政主管部門負責具體實施。征收土地公告應當包括下列内容：一、征地批準機關、批準文号、批準時間和批準用途；二、被征收土地的所有權人、位置、地類和面積；三、征地補償标準和農業人員安置途徑；四、辦理征地補償登記的期限、地點。被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人應當在征收土地公告規定的期限内持土地權屬證書到指定地點辦理征地補償登記手續。被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人未如期辦理征地補償登記手續的，其補償内容以有關市、縣土地行政主管部門的調查結果為準。因而，征收土地公告并不隻是征地批複的送達告知程序，而是市、縣人民政府以自己名義對外告知征收意思的表意行為，屬于具有外部效力和确定行為效果的可訴的行政行為。在國家與地方立法均未規定市、縣人民政府單獨作出征收決定的情況下，考慮到市、縣人民政府征收土地公告的性質和行為效果，應将市、縣人民政府征收土地公告視為征收決定，并依法進行審查。審查重點有：一、是否符合土地利用總體規劃；二、土地權屬、地類、面積、四至是否準确；三、占用農用地和未利用地的，是否符合土地利用年度計劃确定的控制指标；占用耕地的，是否落實耕地占補平衡要求；四、是否已履行征地前的告知、确認和聽證程序；五、征收土地的補償标準和安置方式是否符合法律法規規定；六、是否屬于省級人民政府審批權限範圍；七、單獨選址的建設項目用地，是否符合産業政策和供地政策，是否符合用地預審控制規模，供地方式是否符合法律法規規定等。

互助縣政府稱發布《通告》的行為是在征地依法報批前，将拟征地的用途、位置、補償标準、安置途徑等告知被征地農民的告知行為，屬于履行批前告知程序，但其并未提交征地報批申請及進展情況的有關證據。自啟動實施市政基礎設施和棚戶區改造項目以來，互助縣政府針對征收範圍内的被征收人僅作出案涉《通告》，載明征地拆遷範圍、拆遷起始時間、補償标準等相關事宜，從形式上看《通告》确屬通知、告知性質，但自2017年4月21日發布至今，征收範圍内已有87.29%的被征收人依據該《通告》完成征收，《通告》實屬征收土地公告性質，應視為征收決定依法進行審查。互助縣政府的這一答辯理由不能成立。本案中，互助縣政府未提交證據證明案涉征收項目符合土地利用總體規劃、征收土地的補償标準和安置方式符合法律法規規定、屬于省級人民政府審批權限範圍等，其作出的《通告》無事實和法律依據，依法應予撤銷。但鑒于征收範圍内87.29%的被征收人已完成征收，撤銷該《通告》會給國家利益、社會公共利益造成損害，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項規定，應當确認違法。海東市政府作為複議機關，其作出的東府複決字（2018）第19号《行政複議決定書》以《通告》認定事實清楚、證據确鑿、适用依據正确為由予以維持，該《行政複議決定書》認定事實不清，依法應予撤銷。

綜上，一審判決适用法律、法規錯誤，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一項、第七十四條第一款第一項、第七十九條、第八十九條第一款第二項之規定，判決如下：

一、撤銷青海省海東市中級人民法院（2019）青02行初35号行政判決；

二、确認互助土族自治縣人民政府作出的《通告》違法；

三、撤銷海東市人民政府作出的東府複決字（2018）第19号《行政複議決定書》。

本案一、二審訴訟費共100元由互助土族自治縣人民政府、海東市人民政府共同負擔。

本判決為終審判決。

二〇二〇年四月八日

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