城投集團

城市建設投資公司

城投公司是城市建設投資公司的簡稱，是全國各大城市政府投資融資平台，起源于1991年，承擔相應的政府職能，是特殊市場經營體。

此類城投公司大多是不具備盈利能力的，屬于事業單位或者國有獨資公司性質，他們是通過政府補貼的方式實現盈利，屬于帶有政府性質的特殊市場經營體。

1991年，上海率先成立城投，之後，重慶、廣東等省市也相繼成立。這段時間的操作模式，政府投融資平台隻是個載體，自身并無資産。當時的城投公司主要由财政部門、建委共同組建，公司資本金和項目資本金由财政撥款，其餘以财政擔保向銀行貸款。1995年，國家《擔保法》出台後，這種模式難以為繼：财政不能擔保，而這類公司沒有自己的資産，債務上升，舉步維艱。

而地方投融資平台的真正繁榮始于2008年下半年，在4萬億投資的刺激政策出台後，各家商業銀行紛紛高調宣布積極支持國家重點項目和基礎設施建設。

2009年3月，央行和銀監會聯合提出：“支持有條件的地方政府組建投融資平台，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。”同時，為了做強做大投融資平台，即城投公司，各級政府把公用企事業單位的資産納入城投，比如自來水公司、公交公司、熱力公司，燃氣公司等，更好的發揮了投融資平台的作用。

而2010年發改委發2881号文，明确規定，城投公司的主營收入70%需要來自自身，政府補貼隻能占30%。這一政令具有一定的前瞻性，可預防地方政府财政開支太大，間接帶來中央政府大規模财政赤字。

政策形勢

針對地方政府債務和投融資創新問題，國家發布了一系列文件做出了明确細緻的規定。

1.明确辨别、分離地方政府的欠債和融資平台的欠債，融資平台幫助地方政府舉債的情況要徹底杜絕，使融資平台向市場化運營國有企業的轉變更加迅速。

2.地方政府不得變相舉債，比如利用政府購買服務、PPP、政府出資的各類投資資金、違規擔保、承諾回購等方式。對于基礎設施建設工程，嚴禁地方政府的購買服務項目。

3.在一定額度内發行債券，是地方政府舉債的唯一進行辦法。對于公益性項目，沒有盈利的發行普通債券進行融資，有盈利的發行專項債券進行融資，前者以普通公共預算收入償還，後者以相對的政府性基金收入或專項收入償還。

4.對金融風險加強防範，對債務量嚴格控制，将責任追查到底，終身問責。

5.對于地方政府舉債行為限制的同時，國家也開放了一些其他項目，比如PPP項目的發展、政府收費公路、試點土地的儲備等。

特點

城投公司的特點包括了經營性為輔、公益性為主；服務性特點。其中，公益性為主經營性為輔的特點表現在，由于其所建設或是運營的國有資産大多是城市基礎設施，關乎地方的國計民生，其大多不以營利為目的，公益性較強。有的即便收取相應的費用，多以成本價的形式完成；所謂一貫性，指的是城投公司采取事先确定的經營原則，對于所融通的資金進行管理，資金包括需要支付資金成本及無須支付資金使用成本的兩種。服務性，主要是公司受到相關政策部門的支持，其融資計劃與國民經濟有直接聯系。一般來講，是财政預算撥款及銀行貸款以外的第三類資金來源。

地方城投公司融資方法分析

（一）财政資金

财政資金支持是城投公司實際發展過程中的核心資金來源，即大部分基礎設施的建設資金普遍由政府财政撥款。而從客觀角度分析，城投公司自身也屬于地方政府投融資平台，政府财政資金支持同時也是城投公司主要的融資渠道。具體來看，财政資金來源一般是當地的稅收與土地資金收入，但這方面的收入在滿足當地一般性财政支出項目後真正用于城市建設投資項目支出的資金相對有限。因此，地方城投公司可以積極關注國家發展政策，結合當地發展規劃，向政府申請一般債、專項債，或者尋求更高層級政府的補助等資金支持，如污水管網建設的一般債、上級政府的财政貼息等。

（二）銀行貸款

銀行貸款屬于地方城投公司資金來源的主要補充融資方式。在實踐方面，地方城投公司首先可以考慮争取政策性銀行貸款，政策性銀行貸款的融資成本相對更低。其次，地方城投公司可以憑借政府信用，加強與當地商業銀行之間的溝通協調，引導商業銀行為企業提供相應數額的銀行貸款。通常情況下，銀行貸款的具體操作流程十分清晰，且操作過程簡單。但同時需要注意的是，近年來，我國加大對地方政府債務與城投公司的管理力度，如果城投公司自身存在較為嚴重的負債問題，将難以通過銀行的資質審查，也就無法順利獲得銀行貸款。

（三）債券融資

發行企業債券屬于近幾年城投公司領域新出現的融資方式，與上面兩種融資模式相比，債券融資具有更強的靈活性和主動性。但值得注意的是，債券融資方式涉及十分複雜多樣的審批流程和審批手續，辦理程序較為複雜。此外，債券融資方法在某種程度上還會給地方債務帶來各種隐性影響，因此，國家對于城投公司的債券發行工作提出了較為嚴格的要求。

發行企業債券符合城市建設行業特征，是一種十分有效的融資方法。城市建設的主要特征是固定資産具有較大投資規模，整體投資期限較長，需要具備穩定的資金來源，并且建成後的運維成本相對較低，現金流回報穩定。企業債券融資的突出特征是，一次性融資規模較大，資金實際應用過程較為穩定，資金成本低、投資方向自由，需要穩定的償債保障。通過以上分析可以發現，發行企業債券對于城投公司而言屬于一種有效的融資方法，與銀行貸款融資相比，通過資本市場實施企業債券融資具有突出優勢。同時，由于資本市場規模較大，債券還款時間較長，債券發行中對于發行商的限制十分寬松，債券發行方在項目融資過程中，可以借助債券設計的靈活性，優化信用等級，減少項目融資成本。綜上所述，企業債券能夠在資本市場内全面籌集資金，有效緩解資金不足問題，助力城市建設健康發展。

（四）土地開發融資

土地開發融資即将土地直接當成信用抵押，合理獲取資金的方式和渠道。通常情況下，土地開發融資對于土地具有較強的依賴性，能夠在短時間内快速籌集大量資金，有助于促進城投公司的未來建設發展。例如，城投公司可以創建政府土地儲備中心，并由該中心對未來土地出讓金進行合理規劃充當質押，以此向金融機構借款，政府則負責土地的出讓和拍賣，通過該種方法進行融資可以加快融資速度。

（五）其他融資方式

其他融資方式主要包括政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，簡稱PPP）融資、BOT融資即建設（build）—經營（operate）—轉讓（transfer）融資及股權融資等。

對于城投公司而言，PPP融資方法即政府、非營利性企業及營利性企業在某項目基礎上，創建良好合作關系。而借助該合作方法，可以幫助各個合作方得到有利結果，并且各個合作方需要共同承擔融資風險和融資責任。BOT融資是地方政府針對基礎設施建設項目，利用公開招标方式，确定項目發起人，中标者與政府簽署協議，随後創建項目公司，實施融資、項目建設與經營活動。在特許期内，項目企業可以通過項目現金流量償還籌資本息，得到一定利潤；結束特許期後，項目企業需要把項目移交給政府。這些融資方式的應用和推廣，進一步擴展了城投公司的資金來源。但在實際應用中，地方城投公司需要做好融資風險預防管理和風險識别工作，降低城投公司的經濟損失。

除上述融資方法外，企業還可以通過融資租賃的方式進行融資，這也是一種有效的融資方式，能夠進一步拓展融資渠道。融資租賃是一種将資金作為紐帶，以租賃物件使用權和所有權相分離為基礎特征，促進融物和融資全面結合的融資方法。融資租賃通過融物實現融資目标，與發行企業債券和銀行信貸方式相比，整體融資方式較為靈活、手續簡便、限制較少，能夠進一步改善城投公司的财務狀況。城投公司在進行融資租賃時，還可以根據實際發展情況選擇融資租賃項目，如售後租回、直接融資租賃等。其中，直接融資租賃即出租人根據承租人的要求和意願，采購設備并直接出租給承租人，承租人根據租賃合同定期支付相應租金。該模式适用于大規模投資項目，如公共交通、城市供水及軌道交通等。售後回租則是承租人将自制或外購的資産即自有資産出售給出租人，随後通過直接融資的租賃方法租回上述資産，并根據約定分期支付租金。售後回租是城市建設發展中較為常用的融資租賃方法，即把建成後的存量城建資産率先出售随後租回，不僅能夠幫助企業緩解新建項目的資金壓力，而且不會對企業日常經營活動産生不良影響，能夠形成滾動開發格局，加速城市建設發展。

PPP模式在非經營性項目的運用中引入績效考核。PPP項目中，社會資本對項目建設運營風險的承擔有效分散了政府風險，這是是獲得财政部門認可的重要條件，考核機制能夠有效評價社會資本的運營效果，考核機制的創新方式主要有“安慶模式”和重慶“影子收費”。

(1)“安慶模式”：安慶外環北路工程是國内第一個非經營性城市建設PPP項目，是财政部第二批PPP示範項目，該項目投資了19.76億元，建立13座橋梁，總長達14.9公裡，由北京城建集團和安慶市城投公司進行出資，出資比重分别是88%和12%，基礎配套設施由安慶市政府負責，比如通水、通電、道路等的提供以及場地征地拆遷，聯合組建經建公司，主要負責投融資、項目建設以及運營維護。關于績效考核，工程可用性付費與運營績效付費兩部分是政府付費的主要構成，績效指标可包括質量、工期、環境保護、安全生産等方面，作為最後工程驗收時的重要檢測标準。績效水平考核在運營維護期在也要進行，最後的考核結果和運維績效付費支付息息相關。

(2)“影子收費”：“影子收費”是在重慶曾家岩嘉陵江大橋項目中提出的一種隐性收費模式，該項目是财政部第二批PPP示範項目，總投資為32.78億元。為了解決現金流匮乏、政府付費過多問題，重慶政府對運營績效考評機制進行了創新，使政府支出進一步平滑，提出了“影子收費”的概念，就是将測量設備放在橋梁兩端，對車流量進行監測，市級财政負責支付，應收費總額按照事先确定的“影子價格”進行計算。

财務風險

城投公司的經營特點及受到所處環境所決定了其财務風險發生的機率較高。對于城投公司來講，其财務風險的分析可以從融資風險、缺乏可持續發展動能、沒有明确的責任主體及公司内部控制體系需要進一步完善等幾個方面入手研究。

（一）融資風險

财務風險的發生與融資有着較為密切聯系，現階段城投公司在融資方面确實存在一定的問題。客觀地講，對于城市建設來說，由于其先期投資額大、投資回收期長，一般的企業無法接受城建項目。而城市投資公司以其國有企業身份參與城建運營，能夠提升所在地區的基建水平，并為打造良好的城市面貌緩解所在地部分剩餘勞動力問題、拉動城市内部需求并以此促進當地地方經濟增長發揮了重要作用。最近一段時期，尤其是“新冠”疫情的出現，給各地經濟的發展帶來了較為嚴重的阻礙。鑒于此，各地政府出台了一系列的政策來應對經濟下行壓力。各地為了拉動經濟增長，提升GDP水平，不斷地加大對于本地城市基礎設施建設力度，提高投資規模，并為此制定一系列投資計劃。然而，社會主義市場經濟條件下，城市建設僅有計劃是遠遠不夠的，還需要有相應的資金作為準備。與此同時，國家為了避免系統性金融風險的出現，早在2012年出台了一系列政策，遏制通過無償劃撥土方式獲得土地後進行融資。要求城投公司取得土地必須要足額繳納土地出讓金為前提條件，并取得相關合法手續。同時，要求各地方政府不可以将土地作為資産注入資源平台公司。

（二）城市投資公司缺乏可持續發展動能

步入社會主義市場經濟以來，國内的城投公司有了長足的進步，逐步在适應着市場經濟運營模式。然而，不可回避的是，其日常運營及發展仍舊無法擺脫各地政府在政策、資金等方面的扶持。地方政府一般會主導公司項目的建設及投融資經濟業務，這樣一來使得城市投資公司的盈利能力、持續發展能力在一定程度上有所減弱。同時，目前來看城投公司與地方政府的土地儲備機構在職能上有着較多的重疊及相似之處，造成分工與職能上的不清晰。2016年，中央政府要求，購置土地将全部由企業自有資金完成。而對于城投公司來說，其銀行貸款、債券融資及财政撥款占據了現金流較大比重，根據其跟随市場經濟發展過程中的表現來看，因其持續發展動能的不足，将難以在市場經濟競争中有着較大的發展，其财務風險自然是不請自來了。

（三）責任主體不明确

國企改革、轉制的一個最為清晰的特征是所有權與經營權的有效分離，亦即政企分開極為重要。然而，現實情況來看，城投公司雖為公司類别，但是其實際的運作及營運背後還是由政府主導完成，未完全實現經濟上的獨立。這樣的後果造成了，企業的責任主體不明确，一旦出現财務風險将無人擔責。

（四）内部控制體系不很健全

從一些城投企業的運營就可以看出，存在内部控制體系不健全的問題。一些公司内部管理崗位分離制度并未完全實施到位，存在一人多崗、一崗多責的問題。上述問題的存在，使得資金使用效率無法得以有效提升，很容易出現财務風險，并與現代企業體系下的管理理念相沖突。現實中，城投公司公益性特點，主要是為了滿足所在城市發展的基本需求，其主要是為了滿足城市的正常運轉而進行的。城投公司的運營不以營利為主要目的。然而，實際運作中，許多城投公司為了自身經濟的發展，丢棄了原有的經營理念，将大部分公益運營資金投入到利潤較高，風險也随之增大的項目當中，無形中增加了企業的财務風險。

展望

相對國家的城市化進程而言，城投公司還是個新生事物，以後要走的路還很長，而其扮演的角色也将會更加重要。

更多精彩资讯请关注tft每日頭條，我们将持续为您更新最新资讯!