一、學習方法

土地管理内容很多，有很多政策文件和實務做法，入門不容易。很多人覺得好像老虎吃天，無從下口。本人從事土地管理相關領域近二十年，輪換過執法監察，規劃，礦業權等領域，不敢說有全面的了解。确實每個領域都有很多專業知識和政策文件，還有空白沖突的地方需要靠經驗總結。近來從事自然資源（不動産）确權登記，算是所有土地管理業務的末端，寫了30多篇梳理了近百個問題，粗窺門徑。但今次機構改革，規劃、自然資源調查确權登記、所有者權益行使等處室每年又有很多新的文件和改革，不可能全面，講一下學習方法和框架吧，供土地管理的新鮮人有個大體認識和進階途徑。

新接觸一門知識，方法很重要。方法對了，事半功倍。方法不對，事倍功半。讀書有很多種方法，陶淵明但求會意，諸葛亮獨觀大略，朱熹熟讀深思，蘇東坡先通讀，再誦讀，融彙貫通後運用。當年學民法的時候老師有個說法，先看一本簡約的民法概述打好基礎，對法律體系有個了解，再帶着問題精研物權法、債權法等相關的部門法。筆者認為，要像學法律一樣學土地管理。首先要對土地管理的各個鍊條有初步的了解掌握，再根據自己從事的行業或者問題有針對性對這方面的知識進行深入學習和鑽研。

從大的方面掌握土地管理知識，了解有哪些内容，懂得分類，一個問題或者文件出來你知道屬于哪一類或哪個處。按照自然資源主管部門内設處室的職能分類知識比較容易理解也好掌握。

二、土地管理知識框架

土地管理總的來說，可以分為土地調查，空間規劃，農用地轉用征收，土地供應，土地利用管理(還有所有者權益管理，但之前是在一起，目前分工還沒明确好，可以放一起說)，補充耕地，土地登記。

舉個例子比較明白，假設開發商看中了一塊地要開發為房地産做住宅，從土地管理或者自然資源管理的角度來說，首先要查詢土地的現狀地類，這就要看土地的調查結果。

土地調查：早在1986年《土地管理法》就明确建立土地調查統計制度，由縣級以上人民政府土地管理部 門會同有關部門進行土地調查統計。2008年國務院《土地調查條例》及實施辦法進一步明确，土地調查包括全國土地調查、土地變更調查和土地專項調查。國家每10年進行一次全國土地調查，每年進行土地變更調查。

全國土地調查是國家對全國城鄉各類土地進行的全面調查。土地變更調查是在全國土地調查的基礎上，根據城鄉土地利用現狀及權屬變化情況，随時進行城鎮和村莊地籍變更調查和土地利用變更調查，并定期進行彙總統計。實際上土地利用變更調查早在1996年已經開展。第二次全國土地調查于2007年7月1日全面啟動，于2009年完成。2010年開始，土地變更調查在第二次全國土地調查基礎上開展，利用相關土地利用現狀數據和遙感影像數據與本年度最新正射影像圖數據庫套合，作為本年度變更調查流量數據。目前第三次國土調查已經完成，已經原則通過，待調查結果公布後作為編制國民經濟和社會發展規劃及自然資源規劃、管理、保護和利用的基礎和依據。建設用地報批、土地整治項目立項以及其他需要使用土地基礎數據與圖件資料的活動、各級土地利用總體規劃修編，應當以經國家确定的土地調查成果為依據。

土地調查是對土地的地類、位置、面積、分布等自然屬性和土地權屬等社會屬性及其變化情況，以及永久基本農田狀況進行的調查、監測、統計、分析的活動，包括土地利用現狀及變化情況、土地權屬及變化情況，以利用現狀為主，調查的精度遠遠不如不動産登記。在沒有登記或批準文件時，按照調查成果認定土地的用途。但如果已經不動産登記，則登記對外的物權公示效力大于行政機關的内部管理。土地登記簿記載的權利歸屬和地類等事項的效力高于土地調查成果。即使登記簿記載與事實不一緻，也必須依據一定的法律程序如更正登記或民事訴訟、仲裁等司法程序推翻，不動産登記機構不能直接推翻其登記推定力，更不用說土地調查了。從這點上看，在不動産登記對地類的認定與調查沖突時，應以登記簿的記載為準。詳見土地調查的地類與不動産登記不一緻的，以何者為準

根據調查結果确定每年具體的建設用地和農用地轉用指标，保持全國耕地要高于18億畝的底線(18億畝數字怎麼來的請看為什麼要嚴守18億畝耕地紅線（深度分析）)，這是全國人民的口糧田。規劃期内未來每年需要控制多少耕地轉為建設用地，這是新增用地指标和農用地轉用指标設置，再加上城鄉發展的要求确定每個城市具體的用地和建設規劃，現在叫空間規劃。

空間規劃将土地規劃為不同用途分區(農用地，建設用地等)和政策分區（允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區）。按照最新│中華人民共和國土地管理法2019年修正，我國實行用途管制制度，土地用途分為農用地、未利用地和建設用地，各用地之間轉用需要經過批準。比如調查地類是農業用途，要變為建設用途，中類和小類還可以劃為商業，交通，住宅用地等等，需要空間規劃允許轉用為建設用地，政策分區位于允許或有條件建設區。具體分類看國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行），政策分區劃分看中辦國辦關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見。

規劃制定好後，如果原先調查的地類是農用地(耕地林地等等)，空間規劃設定的地類是建設用地，就可以申請将該地塊用途轉為建設用地，就需要到原規劃批準部門(國務院，省，市級政府)申請農用地轉用。如果現狀和規劃用途都是建設用地，可以直接建設，無需農轉用審批。在2019年新《土地管理法》實施前，農村隻有三種情況用地可以使用集體土地(宅基地，鄉鎮企業，公益事業公共設施)，其他項目都需要使用國有土地。目前已規劃為工業、商業等經營性用途的集體土地也可以進行建設。

我國城市土地屬于國有，其他都是集體土地，建房子工廠一般都要占用集體土地，那就要把集體土地征收為國有。這個征收決定是國家機器強制力的體現，是不可訴的，因此有目的和權限上限制，必須是為了公共利益(以前沒有界定，什麼項目都可征收，新《土地管理法》采用列舉法列明了基礎設施、國防軍事等可以征收土地的具體情形，還包括成片開發可以征收的情形，具體标準由自然資源部制定，見自然資源部《土地征收成片開發标準（試行）》，是指在國土空間規劃确定的城鎮開發邊界内的集中建設區，由縣級以上地方人民政府組織的對一定範圍的土地進行的綜合性開發建設活動。

土地征收必須是國務院和省級政府方可實施。和農用地轉用不同，征收權限沒有委托下放主要是為了控制這種非常強力的公權力的行使，防止其濫用。不是什麼行政審批或行政權力下放都是有益的。試想如果任何一個縣長就能決定能否征收土地房屋等個人财産，你是不是感覺很沒有安全感。财産權是個人自由權的保障，這是美國《獨立宣言》最核心的訴求之一。農用地轉用和征收為國有土地後，原集體土地所有權消滅，一般登記給土地儲備中心，拆遷安置補償後進行土地平整等，開發為九通一平，三通一平等可以開發利用的條件後登記給土地儲備中心。見《國土資源部土地儲備管理辦法》2018年

儲備土地登記的使用權類型統一确定為“其他（政府儲備）”，登記的用途應符合相關法律法規的規定。儲備土地完成前期開發，并具備供應條件後，應納入當地市、縣土地供應計劃，由市、縣國土資源主管部門統一組織土地供應。供應已發證的儲備土地之前，應收回并注銷其不動産權證書及不動産登記證明，并在不動産登記簿中予以注銷。

土地利用或者現在是所有者權益部門可以将該塊國有土地通過招标拍買挂牌或協議出讓或劃撥給相對人，簽訂出讓合同(如果是出讓方式，可參考自然資源部辦公廳關于印發《産業用地政策實施工作指引（2019年版）》的通知)或下發劃撥決定書（須符合劃撥用地目錄），并根據該合同或決定書(也叫權屬來源材料)到不動産登記中心辦理土地登記。見不動産登記操作規範（分則編）土地房屋登記部分。

土地使用權自登記之日起設立。集體土地出讓轉讓目前還沒有細則出來，暫不說明。

也許有識之士會問，那一直這樣農用地轉為建設用地，耕地不是都沒有了麼，怎麼保障中國的糧食安全。當然如果是茅以轼這樣純市場派可能會說，市場會解決的，18億畝耕地紅線沒有必要。必要不必要，你就看2008年泰國等東南亞大米出口國限制出口時候國際糧價的波動就知道了，中國人口基數這麼大，需求量這麼大，糧食的基礎性地位決定糧食安全不能掌握在國際市場上，否則就會面臨今日豬肉的情況。但豬肉不吃可以吃雞肉鴨肉等蛋白質，糧食一天不吃你試試看。這次疫情有人屯大米為什麼很快風潮能平下去，因為我國不擔心糧食買不到會漲價，否則就跟非典時候的醋一樣，你看着他灌水進去也得買。耕作層是幾百年腐殖質形成，一旦破壞後複墾等待自然生長不知猴年馬月。因此保護耕地就是保護我們的生命線，因此國家劃定了永久基本農田，所有項目建設選址落位非經國務院批準不得占用。

對于批準農用地轉為建設用地的，國家采取兩個措施，一是要求必須占補平衡，也就是補充耕地。建設項目要占多少畝耕地，就要當地通過土地開發整理、建設用地宅基地複墾、圍海造田等方式開發出多少新增耕地。當然由于生态保護的要求，退耕還林，禁止圍填海等政策出台，耕地保護的壓力增大，未開發的土地越來越少。第二點就是國家鼓勵耕作層剝離後用于土地複墾。

土地管理的内容繁複紛雜，且經過多次改變，大的有1950年的《土地改革法》和1962年的《農村人民公社工作條例》。《土地改革法》規定舊中國到土地改革前頒發的所有土地契證無效，沒收地主土地。《農村人民公社工作條例》則規定進入公社的農民土地都歸公社所有。所以1962年後沒有私有土地了，土地已經由入社農民帶入公社歸公社所有了。這也是1982年《憲法》規定全國土地分為國家所有和集體所有的現實基礎。建國前的老紅契還有效麼，土地改革法有規定

土地管理新鮮人如果要詳細了解具體的業務知識，可以從對外公布的行政審批與行政許可事項入手，一般一個處室的行政審批事項是該處室的核心業務，基本要件要求都很明确。煩難的問題大多是沒有明确規定的事項，隻有通過多看相關的規範性文件，多思考多研究解決。

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