裁判要點：案1.村民轉為城鎮戶口後，已不依賴于集體土地生活，不再盡集體經濟組織成員義務，不再是原集體經濟組織的成員，其主張應享受原集體經濟組織成員成員安置标準，明顯沒有事實根據和法律依據。案2.村民轉為城鎮戶口後，如果因為農村征地，國家對農民有住房保障安置，又想要回歸農民身份納入安置保障，這不論是從土地管理法等法律法規，還是從社會公平角度評判，均是不可接受和不可支持的。有關待遇是以戶口性質決定的，不是以是否在農村有宅基地或房屋、農村承包的土地是否被集體經濟組織收回為标準。村民轉為城鎮戶口後，依法隻能納入城鎮居民社會保障體系，不宜按照被征地範圍内農業人口的标準予以安置保障；具備特殊情況的，隻能在政策允許範圍内予以考慮，給予适當的照顧。

中華人民共和國最高人民法院行政裁定書（2019）最高法行申8313号再審申請人（一審原告、二審上訴人）雷利君。再審申請人（一審原告、二審上訴人）林立軍。再審申請人暨上述兩再審申請人的委托代理人（一審原告、二審上訴人）林昔珍。被申請人（一審被告、二審被上訴人）湖南省長沙市開福區人民政府。住所地：湖南省長沙市開福區芙蓉北路開福區政府機關大院。法定代表人劉擁兵，區長。行政機關負責人楊光華，副區長。委托代理人艾超，湖南成法律師事務所律師。被申請人（一審被告、二審被上訴人）湖南省長沙市自然資源和規劃局開福區分局。住所地：湖南省長沙市開福區華章路**。法定代表人劉軍，局長。行政機關負責人黃宏，副局長。委托代理人劉曉，該局工作人員。原審第三人湖南省長沙市開福區征地拆遷事務所。住所地：湖南省長沙市開福區政府大院内。法定代表人胡宇，所長。委托代理人陳新洋，該所工作人員。委托代理人仇豔萍，湖南百信律師事務所律師。再審申請人林昔珍、雷利君、林立軍（以下簡稱林昔珍等三人）因訴被申請人湖南省長沙市開福區人民政府（以下簡稱開福區政府）、湖南省長沙市自然資源和規劃局開福區分局（以下簡稱開福區資規局）及原審第三人湖南省長沙市開福區征地拆遷事務所（以下簡稱開福區征拆所）房屋征收補償行政協議一案，不服湖南省高級人民法院于2019年3月29日作出的（2018）湘行終1245号行政判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭進行審查。案件現已審查終結。林昔珍等三人申請再審稱：1.《湖南省常住戶口管理辦法》已經明确取消農業戶口與非農戶口的區分，本案中拆遷補償安置仍然按農業戶和非農業戶口區别補償，明顯錯誤。2.林昔珍等三人雖在1992年轉為非農戶口，但在竹隐村（現竹隐社區）内一直有住房、宅基地、田地、林地等，且未被納入城鎮社保體系，應當是集體經濟組織成員，并享受村民的安置标準。3.竹隐社區已同意認定林昔珍等三人為農業戶。請求再審本案，撤銷一、二審判決。開福區政府提交意見稱:1.征收集體土地要對失地農民給予基本保障，故開福區政府區分農業戶和非農業戶進行補償安置。2.林昔珍等三人早已轉為非農業戶口，納入城鎮社會保障體系，且竹隐社區也認為其不是集體經濟組織成員。林昔珍等三人要求享受集體經濟組織成員的安置标準，沒有事實和法律依據。3.林昔珍等三人因開福區撈刀河路項目得到的補償和安置均符合法律和政策規定，且已經領取完畢。請求駁回林昔珍等三人的再審申請。開福區資規局提交意見稱：1.開福區撈刀河項目的集體土地征收程序合法。2.開福區資規局委托開福區征拆所承擔征地過程中的技術性和事務性工作，具備簽訂《房屋拆遷補償協議書》的主體資格。3.對林國成(林昔珍、林立軍之父，雷利君之夫)戶的房屋拆遷補償均符合法律法規和政策的規定，且簽訂協議系雙方真實意思表示，林昔珍等三人也全額領取了補償款。請求駁回林昔珍等三人的再審申請。開福區征拆所提交意見稱：開福區征拆所與林國成戶簽訂《房屋拆遷補償協議書》符合法律、法規和政策的規定，且協議系雙方真實意思表示，林昔珍等三人也全額領取了補償款。請求駁回林昔珍等三人的再審申請。本院經審查認為，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條第一款規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附着物及青苗補償費歸地上附着物及青苗的所有者所有。《長沙市征地補償安置條例》第二十三條規定，拆除非農業戶及按照本條例采取貨币安置的農戶的住宅，除按照本條例第二十二條的規定補償外，另按照合法建築面積給予一定的購房補助。對實行貨币安置的農戶，還應按農業人口數量增加一定的購房補助。本案中，林昔珍等三人原為長沙市開福區新港鎮竹隐村村民，全家于1992年随林國成遷入長沙市雨花區圭塘街道長重社區，轉為非農業戶口。2000年左右，林國成戶在其原宅基地的基礎上重建房屋。2013年5月8日，開福區政府發布征收土地方案，征收包括林國成戶房屋在内的土地用于開福區撈刀河路項目建設。同年8月4日，林國成戶與開福區征拆所簽訂房屋拆遷補償協議，約定拆遷補償價款、付款方式、騰地時間、過渡時間及獎勵金額等事項，并由林立軍簽字蓋章。因征地拆遷政策的調整，開福區征拆所分别于2013年10月29日、12月3日兩次與林國成戶簽訂征地補償補充協議，上述補償協議約定的款項均已領取完畢。2015年10月27日，林國成戶與開福區征地辦簽訂了《申購保障住房意向書》，并支付了房屋預付款。以上事實表明，上述補償協議是雙方自願簽訂，并不違反法律、法規及政策規定，補償款項也已發放到位。林國成戶亦依據上述補償協議的約定，簽訂了申購保障住房意向書，支付了購房款。因此，上述補償協議合法有效，一、二審判決駁回林昔珍等三人的訴訟請求并無不當。關于林昔珍等三人主張其是竹隐社區集體經濟組織成員，應享受集體經濟組織成員安置标準的問題。《中華人民共和國農村土地承包法》（2003年3月1日起施行）第二十六條第三款規定，承包期内，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當将承包的耕地和草地交回發包方。本案中，林國成戶早已于1992年舉家遷往長沙市雨花區圭塘街道長重社區，其承包地依法應當被村集體收回。竹隐社區居委會也出具證明，證實林國成戶的戶口遷出後，承包地已被集體收回，該戶亦未盡集體經濟組織成員義務，已不是該集體經濟組織成員。可見，林國成戶戶口遷入設區的市，轉為非農業戶口後，已不依賴于集體土地生活，不再是原集體經濟組織的成員。另外，林昔珍等三人于拆遷前将戶口遷至長沙市開福區新港鎮大塘基**，并未遷入竹隐社區，且戶口性質仍為非農業。林昔珍等三人主張其為竹隐社區集體經濟組織成員，應享受其成員安置标準，明顯沒有事實根據和法律依據。綜上，林昔珍等三人的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于适用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：駁回林昔珍、雷利君、林立軍的再審申請。審判長 寇秉輝審判員 楊志華審判員 田心則二〇一九年十一月二十六日法官助理 梁濱書記員 陳健

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湖南省高級人民法院

行政判決書

（2018）湘行終1245号

上訴人（原審原告）：林昔珍，女，1973年10月27日出生，漢族，住湖南省長沙市雨花區。

上訴人（原審原告）：雷利君，女，1947年11月13日出生，漢族，住湖南省長沙市雨花區。

上訴人（原審原告）：林立軍，男，1977年9月17日出生，漢族，住湖南省長沙市開福區。

上訴人雷利君、林立軍共同委托代理人：林昔珍，系雷利君之女，林立軍之姐。

被上訴人（原審被告）：長沙市開福區人民政府。住所地：湖南省長沙市開福區芙蓉北路開福區人民政府機關大院。

法定代表人：劉擁兵，該區區長。

委托代理人：易璐，該區征地辦公室工作人員。

委托代理人：艾超，湖南成法律師事務所律師。

被上訴人（原審被告）：長沙市國土資源局開福區分局。住所地：湖南省長沙市開福區芙蓉北路開福區人民政府院内。

法定代表人：辜松柏，該局局長。

委托代理人：劉曉，該局拆遷科工作人員。

原審第三人：長沙市開福區征地拆遷事務所。住所地:湖南省長沙市開福區芙蓉北路開福區人民政府院内。

法定代表人：胡宇，該所所長。

委托代理人：陳新洋，該所工作人員。

委托代理人：仇豔萍，湖南百信律師事務所律師。

上訴人林昔珍、雷利君、林立軍因與被上訴人長沙市開福區人民政府（以下簡稱開福區政府）、長沙市國土資源局開福區分局（以下簡稱開福區國土局）及原審第三人長沙市開福區征地拆遷事務所（以下簡稱開福區拆遷事務所）房屋征收補償協議一案，長沙市中級人民法院于2016年4月5日作出（2015）長中行初字第00268号行政裁定書後，林昔珍、雷利君、林立軍不服，提起上訴。本院于2017年12月21日作出了（2016）湘行終938号行政裁定書，撤銷原裁定，并指令長沙市中級人民法院繼續審理本案。長沙市中級人民法院于2018年6月14日作出（2018）湘01行初65号行政判決。林昔珍、雷利君、林立軍仍不服，向本院上訴。本院依法組成合議庭對本案進行了審理。現已審理終結。

原審法院查明：林國成戶的房屋在開福區撈刀河路項目被征地範圍内。2013年8月4日，開福區拆遷事務所向林國成戶下達了《征地補償告知書》，告知房屋面積及家庭人口、征地補償費用等情況。同日，林國成戶與開福區拆遷事務所簽訂了《房屋拆遷補償協議書》，雙方約定了拆遷補償、付款方式、騰地時間、過渡時間、住房安置等事項。協議還記載：依據長沙市人民政府103号令的核算，房屋、設施、購房補助、搬遷、過渡、獎勵補償金額為717820元。2013年8月5日，林國成出具了委托書，委托林昔珍、林立軍全權辦理涉案房屋所有拆遷事宜（主要包括簽訂征地補償告知書和協議、領取拆遷補償款、申購保障住房等）。2013年10月29日，林國成戶與開福區拆遷事務所簽訂了《房屋拆遷補償補充協議書》，記載：依據長政發（2013）23号文件的核算，房屋、設施、購房補助、搬家費、過渡費、獎勵、室外設施、牲畜補助等增補總金額269474.76元。2013年12月3日，林國成戶與開福區拆遷事務所簽訂了《房屋拆遷補償協議書（增補協議）》，記載：被征房屋原補償面積289平方米，增補45平方米，依據長沙市人民政府103号令的核算，增補174043元。上述三筆款項均已領取完畢。

2015年10月27日，開福區征地辦與林立軍戶簽訂了《申購保障住房意向書》，記載：家庭總人數4人，非集體經濟組織成員4人，申購保障住房160平方米，并預交18.4萬首付款，林立軍、雷利君、林昔珍、林順珍均在意向書上簽名按手印并交付房屋預付款18.4萬元。

2018年5月18日，開福區征地辦出具了《關于林立軍戶的安置情況說明》，記載：該戶家庭人口4人，戶主林立軍、母親雷利君、大姐林昔珍、二姐林順珍均在拆遷項目按世居非農人員認定，安置申購面積40㎡/人，共計160㎡，申購價格2300元/㎡。該戶安置地點為秀峰街道荷韻園小區，拟定于2018年進行安置分房。

另查明，林昔珍、雷利君、林立軍的常住人口登記卡均記載戶别為非農業家庭戶口。

林昔珍、雷利君、林立軍提起本案訴訟，請求：1.判令撤銷《房屋拆遷補償協議書》，請求人民法院審查開福區人民政府作出的開政發（2009）15号文件的合法性；2.判令對林國成戶（雷利君、林昔珍、林立軍、毛廷宇、林梓婷）房屋拆遷的補償安置按照集體經濟組織成員資格進行補償安置。

原審法院認為：本案的争議焦點為：一、林昔珍、雷利君、林立軍的起訴是否超過法定期限；二、開福區國土局對林昔珍、雷利君、林立軍的補償是否合法、開福區政府對林昔珍、雷利君、林立軍的安置是否合法。

一、關于林昔珍、雷利君、林立軍的起訴是否超過法定期限的問題。該院認為，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第四十一條規定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為内容之日起最長不得超過２年。本案中，開福區拆遷事務所先後三次與林國成戶簽訂了拆遷補償協議及補充協議，最後一次增補協議簽訂于2013年12月3日。該拆遷補償協議屬于行政行為，且未告知林昔珍、雷利君、林立軍起訴期限，故林昔珍、雷利君、林立軍在2015年10月13日就補償協議提起行政訴訟，并未超過法定期限。

二、關于開福區國土局對林昔珍、雷利君、林立軍的補償是否合法、開福區政府對林昔珍、雷利君、林立軍的安置是否合法的問題。該院認為，我國戶籍制度形成于上個世紀五十年代，是國家計劃體制的一項基礎性制度，它把全國居民區分為農業人口與非農業人口兩個部分。在這一制度基礎上，政府在全國戶籍中分配權利和福利進行不同的制度安排。在選舉、招工、就業、教育、畢業分配、居住、社會保障、計劃生育等很多方面，城鎮戶口公民享有比農業人口戶籍公民更多的權利、利益或便利，甚至在交通事故賠償、其他人身損害賠償方面，戶口性質不同，賠償标準也大有不同，城鎮戶口的賠償标準明顯高于農村戶口。這是過去幾十年制度安排實實在在的現實情況。盡管近年來我國正在逐步消除城鄉二元化帶來的不平等現象，但不可否認的是，不管每個城鎮戶口公民享受的優越權利或利益實際是多少，過去憑借取得城鎮戶口獲得有利身份地位的事實不可改變，這促使一些農業戶籍公民采取各種辦法改變戶籍性質，轉為城鎮戶口，用以取得城鎮戶口特有權利和利益的資格和機會。戶籍制度的這種身份制性質，讓城鎮戶口具有了溢價。

本案林昔珍、雷利君、林立軍正符合上述情形。林昔珍、雷利君、林立軍基于城鎮戶籍的優勢，于1992年就由農業戶口轉為非農戶口。林昔珍、雷利君、林立軍既然在九十年代就轉為非農業戶口，取得了幾十年城鎮戶籍，獲取了該戶籍性質的優勢地位或（和）實際利益，就應當承認該戶籍性質帶來的法律和政策後果。如果因為農村征地，國家對農民有住房保障安置，又想要回歸農民身份納入安置保障，這不論是從土地管理法和長沙市征地補償條例的法律規定，還是從社會公平角度評判，均是不可接受和不可支持的。林昔珍、雷利君、林立軍聲稱是集體經濟組織成員，有宅基地和山林水土，因此需要按農業人口補償安置的理由是不成立的。在城鄉二元化時期，公民是否享有城鎮居民各種有别于農民的權利、利益和機會，是以戶口性質決定的，不是以是否在農村有宅基地或房屋、農村承包的土地是否被集體經濟組織收回為标準。至于林昔珍、雷利君、林立軍提出其居住的村集體承認其為集體經濟組織成員，那隻是村集體利益分配将原告視為可以分配的對象，屬于村民對集體收益分配的自治範圍，不影響政府對征地補償安置對象的依法确認，不改變法律規定“農業人口”的确認标準。林昔珍、雷利君、林立軍已于九十年代轉為城鎮戶口，依法隻能納入城鎮居民社會保障體系，不能按照被征地範圍内農業人口的标準予以安置保障；具備特殊情況的，隻能在政策允許範圍内予以考慮，給予适當的照顧。

結合本案的具體情況來看，開福區政府制定了《開福區被征地農民保障住房建設和申購暫行辦法》，其中規定了“世居非農戶”概念，該政策制定即是對長期居住在集體土地上的非農戶人員的政策照顧。從補償方面來看，長沙市人民政府發布的《征地補償安置若幹問題暫行規定》規定，确因政府規劃控制停辦了農民建房審批手續……按發布征地公告時農業人口（以戶為單位）人均不超過45平方米的房屋建築面積給予補償。本案中，林昔珍、雷利君、林立軍不論是在建房時還是在征收時，都已經不再是農業戶口身份，但開福區國土局仍以人均45平方米計算其合法面積。同時，非農戶的購房補助費标準還高于農戶補助标準，因此，開福區國土局對林昔珍、雷利君、林立軍房屋的征收補償并未侵犯其合法權益。至于房屋安置問題，即使林昔珍、雷利君、林立軍全部為非農業戶口，不屬于安置對象，但開福區政府為了充分保障該戶生活居住條件，仍提供了保障住房申購指标。開福區政府認定林昔珍、雷利君、林立軍系世居本村，有合法建築的非農業人口戶，且經調查核實後确認符合沒有福利分房、貨币分房或購買經濟适用房且他處确無住房的政策條件要求，按照每人申購安置面積40平方米，共計160平方米，申購價格每平方米2300元的标準進行安置。對此，林昔珍、雷利君、林立軍三人均簽字按手印予以确認。開福區政府該安置方式并無不當，現反悔，要求按農業人口進行補償安置，沒有任何事實和法律依據。

綜上所述，開福區政府、開福區國土局對林昔珍、雷利君、林立軍作出的補償安置行為并未侵害其合法權益，林昔珍、雷利君、林立軍提出的訴訟理由無充分的事實和法律依據，其訴訟請求不予支持。據此，判決駁回林昔珍、雷利君、林立軍的訴訟請求。

上訴人林昔珍、雷利君、林立軍上訴稱：1.上訴人認為被上訴人在補償與安置的認定标準上存在錯誤，對上訴人應按照集體經濟組織成員的标準進行補償安置。2.原審法院以戶口性質為标準，而不是以相關法律作為審判依據明顯錯誤。3.上訴人要求按照集體經濟組織成員進行補償與安置，有事實與法律依據。上訴人本是開福區新港鎮竹隐村嘴上組的村民，集體經濟組織成員，在該村有宅基地、田地及林地，僅是1992年戶口購買成非農；《房屋拆遷補償協議書》林昔珍未簽字；《房屋拆遷補償協議書》按世居非農标準補償與安置，侵害了上訴人合法權利，世居非農是在集體土地上隻有房屋，沒有宅基地、土地承包權、林地使用權的非農，與上訴人的情況有本質區别；開福區新港鎮竹隐村嘴上組村民簽字同意上訴人為非農戶，說明集體經濟組織認可上訴人為集體經濟組織成員。請求撤銷原審判決，判令撤銷《房屋拆遷補償協議書》，審查開福區人民政府作出的開政發[2009]15号文件的合法性，并判令對林國成戶（雷利君、林昔珍、林立軍、毛廷宇、林梓婷）房屋拆遷的補償安置按照集體經濟組織成員資格進行補償安置。

開福區政府答辯稱：上訴人要求按集體經濟組織成員補償安置的理由不能成立。原判認定事實清楚，适用法律正确，請求予以維持。

開福區國土局口頭答辯稱：1.依據《長沙市征地補償實施辦法》的規定，開福區國土局可以委托開福區拆遷事務所承擔拆遷事務性工作，該拆遷事務所可以與上訴人簽訂房屋拆遷補償協議。2.開福區國土局對上訴人的補償内容、程序合法，且該拆遷補償協議已經履行完畢。原判認定事實清楚，适用法律正确，請求予以維持。

開福區拆遷事務所的陳述意見與開福區國土局的答辯意見一緻。

各方當一人一審提交的證據已随案移送本院。經審查，一審法院采信的證據可以作為認定本案事實的依據。

本院對一審法院認定的事實予以确認。

本院認為，本案的争議焦點為開福區國土局、開福區政府對林昔珍、雷利君、林立軍的補償安置是否合法。

一、關于房屋的補償問題。本案中，林國成戶的房屋因長沙市開福區撈刀河路項目而被征收，林昔珍、雷利君、林立軍均為林國成戶成員。在征收過程中，林國成委托林昔珍、林立軍辦理房屋拆遷事宜，與開福區拆遷事務所簽訂了《房屋拆遷補償協議書》及補充協議、增補協議。上述協議核算了林國成戶房屋、設施、購房補助、搬遷、過渡、獎勵等補償金額及增補金額，并約定了增補補償面積。其内容是雙方協商一緻的結果，補償标準及補償項目符合長沙市人民政府令第103号的相關規定，且該協議内容不違反法律、法規的效力性強制性規定，亦不具有應當撤銷的情形，并已實際履行。林昔珍、雷利君、林立軍認為應撤銷《房屋拆遷補償協議書》的訴訟請求，不能予以支持。開福區拆遷事務所作為被征地範圍内征地事務機構，接受開福區國土局的委托，以協議的方式對林昔珍、雷利君、林立軍房屋實施征收補償，并未侵犯其合法權益。

二、關于安置問題。林昔珍、雷利君、林立軍均為非農業戶口，開福區政府依據《開福區被征地農民保障住房建設和申購暫行辦法》,認定林昔珍、雷利君、林立軍系“世居本村，有合法建築拆遷的非農戶”，将其列為了保障住房安置對象。經林昔珍、雷利君、林立軍申請，按照每人申購安置面積40平方米，申購價格每平方米2300元的标準對雷利君、林昔珍、林立軍進行了安置。《開福區被征地農民保障住房建設和申購暫行辦法》系開福區政府根據長沙市征收補償相關的法規、規章和政策的規定，結合開福區政府實際制定，與現有法律、法規規定并無沖突、抵觸，是對林昔珍、雷利君、林立軍補償安置時在該行政區域内參照執行的補償安置依據。《開福區被征地農民保障住房建設和申購暫行辦法》規定保障住房的申購對象為實行貨币安置的被征地的農村集體經濟組織成員及其他經區人民政府征地辦公室組織認定的人員，并對其中農村集體經濟組織成員解釋為必須具備在籍農業人口這一條件。林昔珍、雷利君、林立軍上訴提出應按照農村集體經濟組織成員安置，但林昔珍、雷利君、林立軍于1992年就由農業戶口轉為非農戶口，并非在籍農業人口。因此開福區政府認為林昔珍、雷利君、林立軍不符合享受保障住房安置的農村集體經濟組織成員條件，而認定林昔珍、雷利君、林立軍系世居本村的非農業人口戶，并依世居非農戶對其進行安置，開福區政府的該安置方式并無不當。

綜上，林昔珍、雷利君、林立軍的上訴理由不成立。原審判決認定事實清楚，适用法律、法規正确，應予維持。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

本案二審案件受理費50元，由上訴人林昔珍、雷利君、林立軍負擔。

本判決為終審判決。

審判長 戴遠志

審判員 黃山甯

審判員 何建湘

二〇一九年三月二十九日

書記員 劉海濤

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