原創 劉曉博

3月17日，國家發改委在官網發布了《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》，并配發了答記者問。

其中關于“優化行政區劃設置”一節的表述，非常引人注目。文件的原文是：

優化行政區劃設置。慎重從嚴把握撤縣（市）改區，嚴控省會城市規模擴張，确需調整的要嚴格程序、充分論證。穩慎優化城市市轄區規模結構。

“慎重從嚴把握撤縣（市）改區”的類似提法，已經寫入了今年的政府工作報告（原文是“嚴控撤縣建市設區”）。但“嚴控省會城市規模擴張”的提法，是第一次公諸于衆。

這是否意味着中央不再支持各地的“強省會戰略”？一批大城市的“擴容夢”，是否已經破碎？這将對各地的樓市，産生怎樣的影響？

“撤縣（市）改區”近年非常流行。

具體來說，就是直轄市、省會城市或者地級市，把代管的縣、縣級市改為區。

上圖就是最近幾年裡，被改為區的縣、縣級市名單。

最典型的，是四大直轄市的撤縣（市）改區。以前，北京、天津、上海、重慶下面都有很多縣或者縣級市，目前北京、天津和上海代管的縣全部轉為了區。隻有重慶還留下了幾個縣、縣級市。

為什麼各地熱衷于“撤縣（市）改區”？

“面子”上比較好看，可以迅速提升城市的人口等級，做大做強；“裡子”上，容易獲得規劃上的各種利好，提升房價、地價。

比如要建地鐵，城區常住人口必須超過300萬，代管市縣裡的城區人口是不算的。部分城市“撤縣（市）改區”的直接沖動，就是想修地鐵。

過去這些年，通過“撤縣（市）改區”做大的城市很多，比如濟南、成都、長春都通過合并“别人”代管的縣、市，實現了外延式擴容。煙台、漳州、南通等城市，則是把自己代管的市縣改為了區，實現了内涵式的擴容。

越來越多的城市，特别是省會城市，希望“撤縣（市）改區”迅速實現“強省會”的夢想。

疫情之後，高層對中國的城鎮化戰略進行了反思。2020年11月1日，在“求是雜志”上發表了題為《國家中長期經濟社會發展戰略若幹重大問題》的文章，關于城鎮化有以下新提法：

1、産業和人口向優勢區域集中是客觀經濟規律，但城市單體規模不能無限擴張。長期來看，全國城市都要根據實際合理控制人口密度。

2、不能盲目“攤大餅”。要推動城市組團式發展，形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市群結構。

3、中西部有條件的省區，要有意識地培育多個中心城市，避免“一市獨大”的弊端。

4、要選擇一批條件好的縣城重點發展，加強政策引導，使之成為擴大内需的重要支撐點。

正是在這個背景下，國家發改委在2021年3月國新辦舉行的發布會上提出：超大城市要“瘦身健體”；要劃定并堅守城市開發邊界，慎重撤縣設區。

今年的政府工作報告上，“慎重撤縣設區”進一步表述為“嚴控撤縣建市設區”。

國家發改委最新文件進一步表述為：“慎重從嚴把握撤縣（市）改區，嚴控省會城市規模擴張，确需調整的要嚴格程序、充分論證。”

也就是說，“撤縣（市）設區”的大門，進一步收緊了。

這對于希望通過“撤縣（市）設區”做大做強的城市來說，是一個晴天霹靂。

為什麼政策會發生變化？原因大概有三個：

第一，行政區劃有很強的曆史傳承性，理應保持相對穩定。行政區劃變化太大、太快，可能丢失很多祖先留給我們的“文化密碼”。

第二，單個城市過于龐大，會讓一個省級區域内發展失衡。“強省會”往往成為資源黑洞，把周邊城市吸幹。

第三，随着城鎮化率提高、人口紅利結束，再加上大城市房價過高，城鎮化進程開始放緩。真正能承載農民進城夢想的，不是大城市，而是普通縣城。多保留一些公共資源優良的縣，有利于提升城鎮化率、擴大内需、拉動經濟。

上圖是中國每年城鎮人口增量的走勢圖。可以看出，最近幾年出現了斷崖式下跌。正常年份，全國一般新增2200萬左右城鎮居民，但2021年竟然下滑到了1205萬人。

這固然有疫情沖擊的因素，但不容忽視的原因是：大城市房價太高，即便是地級市的房價都不是普通進城農民可以承擔的。

所以，中央才審時度勢提出“縣城是城鎮化的重要載體”。

省城代管的縣，往往是産業、人口的強縣。如果改為區，房價馬上上漲，對農民的承載力會顯著下降。

城鎮化是中國當前最大的内需，如果每年新增城鎮化人口一直低迷，穩增長、保就業難度将大增。

而這，正是國家提出“慎重從嚴把握撤縣（市）改區”的根本原因。

這是否意味着，國家不再支持“強省會戰略”了呢？

其實不然。就在最近兩天，國家發改委批複了《長江中遊城市群發展“十四五”實施方案》，裡面就明确提出“強化三省省會城市引領功能”。

“強省會戰略”國家還是支持的，但“不能過多強調做大做強中心城市”（國家發改委答記者問）。

那麼問題來了：哪些城市，是當今最急于“撤縣（市）改區”的？它們還有戲嗎？

看下面這張表，就一目了然了：

上圖是中國46個主要城市的市區面積排行榜。

在大家印象裡，深圳、廈門是面積最小的城市。其實如果單就市區而言，還有很多城市比深圳、廈門更小。

比如鄭州，市區面積隻有1071平方公裡。而合肥、太原、蘭州、福州、呼和浩特、長沙、石家莊、銀川、海口、貴陽，這些省會城市的市區面積都不算大。

而且，他們都有代管的市縣。所以，他們基本上都有“撤縣（市）改區”的打算。

最典型的，莫過于鄭州和合肥。

上圖是鄭州的行政區劃圖。

鄭州代管了6個市縣。兩年前，鄭州官方就透露了把中牟、新鄭、荥陽、新密改為區的想法。這樣，鄭州市轄區的面積可以大大拓展。

鄭州是一個擁有1260萬常住人口的城市。由于市區狹小，鄭州的“城區常住人口”隻有534萬人，勉強達到了“特大城市”的标準。

上圖：第七次人口普查之後，國家統計局公布的超大城市、特大城市的名單。

常住人口比鄭州少了200萬的東莞，因為下面沒有代管市縣，所以城區人口達到了956萬人，将在3年内晉級“超大城市”，跟北上廣深并列。

在中部地區跟鄭州形成強競争關系的武漢，雖然總人口比鄭州少了20多萬人，但很有可能在今年就晉級“超大城市”。

武漢為什麼能這麼快湊夠“城區1000萬人口”？最大的秘密就是，武漢早早就把代管的市縣都改為區了。

也就是說，鄭州在跟武漢、東莞等城市的“城市等級之争”中，被代管市縣絆倒了！

上圖是合肥的行政區劃地圖，合肥的情況跟鄭州類似。

雖然合肥在2011年通過“三家分巢”實現了外延式擴容，做大了整體面積，但新拿到手的巢湖市、廬江縣都是代管的。再加上肥西、肥東和長豐，一共代管了5個市縣。

其結果是：合肥雖然總面積達到了1.14萬平方公裡，但市區面積隻有1345平方公裡。

所以，合肥也一直有強烈的“撤縣（市）改區”想法，首當其沖的是肥西、肥東和長豐三個縣。如果都能改為區的話，合肥市區将擴大到7000平方公裡以上。

現在，國家正式提出了“嚴控省會城市規模擴張”，鄭州、合肥、太原、蘭州、福州、呼和浩特、長沙、石家莊、銀川、海口、貴陽、蘇州等一大批城市的“内涵式擴容夢”，還能實現嗎？

未來誰最有可能殺出重圍，實現夢想？

我的看法是，國家并沒有完全關閉“省會城市規模擴張”的大門，而是留有一個狹窄的小門：“确需調整的要嚴格程序、充分論證”。

所以，未來還會有“撤縣（市）改區”，隻是會非常慎重而已。

最有可能實現夢想的，是鄭州。原因很簡單，鄭州市區面積太小了，影響到城市的發展。而且鄭州是“國家中心城市”，定位很高。要實現這個定位，必須擴大市區面積。

其次是合肥。

合肥雖然沒有“國家中心城市”的頭銜，但它是中國四個“綜合性國家科學中心”之一。再加上近年來合肥在科技創新、産業轉型上進展很快，成為榜樣，國家也有理由支持合肥。況且，合肥市區的确太小了。

福州作為沿海經濟活躍省份的省會城市，市區面積隻有1700平方公裡，而且下面代管了7個縣市，有平潭這樣的承擔國家戰略的新區。所以，未來福州實現内涵式擴容，增加市區面積也是可能的。

至于那些在省内首位度本來就很高的城市，未來擴容的難度會比較大。

下圖是2021年主要城市GDP省内占比排行，這是一個重要的“省内首位度”指标：

銀川是省内首位度最高的城市，而且在過去20年裡提升最快。這樣的城市，即便市區面積小一些，也沒有進一步做大做強的緊迫感了。

另外，像西甯、哈爾濱、成都、西安進一步擴容的必要性也不高。

在“嚴控省會城市規模擴張”的背景下，計劃單列市、普通地級市的擴容又将如何？

難度也都增加了。

目前5個計劃單列市中，大連、青島、甯波分别有3到4個代管的市縣，估計改區也将變得非常困難。深圳、廈門已經全域“城區化”，他們沒有内涵式擴容的空間了，急需外延式擴容，但短期内估計很難實現，要看特區成立45周年的時候了。

普通地級市的“撤縣（市）改區”，未來難度比省會城市還要大，除非情況特殊。比如是國家承認的省域副中心城市，市區非常狹小。

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