作者丨張鴿

原标題：《說一說備受關注的隔離措施》

4月10日晚，《一對被“誤判”陽性的上海夫妻的崩潰》的音頻在網上流傳。一波未平，一波又起。4月18日，《請大家幫我轉發，求不要把我94歲的外婆拉去方艙》的文章再次刷屏。兩個事件均因這次上海新冠病毒隔離而引發，令人深思。那麼，公共安全事件中，隔離措施的性質是什麼？實施隔離措施是否有法定程序？被隔離人又享有哪些權利呢？本文将圍繞這些問題展開。

01

隔離措施的性質

（一）本文研究對象

在研究問題前，先厘清本文的研究對象。現代意義的“隔離”概念，起源于14世紀的意大利。在我國現有法律規定中，《中華人民共和國國境衛生檢疫法實施細則》第２條有明确的解釋，“隔離”指将染疫人收留在指定場所，限制其活動進行治療，直到消除傳染病傳播的危險。

根據隔離措施人數的特定與否，可分為對人的隔離措施和對地區的隔離措施。本文的研究對象，是對人實施的轉移空間的隔離措施（隔離後無論是為了治療或醫學觀察均包含其中），本質上限制了被隔離人的人身自由，有外部人員介入，實施時産生的違法可能性大、侵益性高。而對人的隔離中的居家隔離，不易引發違法事件，不在本文讨論範圍。

（二）隔離措施的性質

隔離措施，暫時性限制了人身自由，筆者認為其性質是行政強制措施；強制隔離，系隔離的強制執行行為。行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的财物實施暫時性控制的行為。

《中華人民共和國憲法》第三十七條第一款規定，“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。”《行政強制法》第九條、第十條第一款明确規定限制人身自由的行政強制措施，隻能由法律設定。

可見，公民的人身自由不受侵犯，是我國《憲法》保障的權利。雖然隔離措施是為了疫情防治采取的緊急措施，和逮捕不同，但同樣是限制人身自由的行為，是法律的保留設定事項，實施的法定程序理應相當之審慎并十分之健全，而現實不盡人意。

02

關于隔離措施的現行法律規定及存在的問題

（一）現行法律規定

關于傳染病實施的隔離措施，我國現行法律層面的主要依據為《傳染病防治法》《突發事件應對法》，行政法規層面的主要依據為《傳染病防治法實施辦法》《突發公共衛生事件應急條例》，主要的規範性文件為《新型冠狀病毒肺炎診療方案（試行第九版）》等。

隔離措施的性質是行政強制措施，那麼是否适用《行政強制法》呢？《行政強制法》第三條規定，“行政強制的設定和實施，适用本法。發生或者即将發生自然災害、事故災難、公共衛生事件或者社會安全事件等突發事件，行政機關采取應急措施或者臨時措施，依照有關法律、行政法規的規定執行”。筆者認為，該條款意味着發生新冠疫情公共衛生事件，應當依照傳染病有關的法律、行政法規的規定，排除适用《行政強制法》。

（二）現行法律法規存在的問題

1. 關于隔離的種類，現行法律法規表述不統一，較為混亂。

關于隔離的種類，《傳染病防治法》等法律法規表述較為混亂，有“隔離治療”“隔離措施”“醫學觀察和控制”等，且未明确“隔離”本身的内涵，可能導緻适用時無端擴大“隔離”對象範圍的風險。

2. 隔離措施的實施主體不明确。

《傳染病防治法》第三十九條規定，“醫療機構發現甲類傳染病時，應當及時采取隔離治療等措施……”《傳染病防治法》第四十一條規定，“對已經發生甲類傳染病病例的場所或者該場所内的特定區域的人員，所在地的縣級以上地方人民政府可以實施隔離措施……”《上海市傳染病防治管理辦法》第二十八條規定，“發生甲類傳染病或者按照甲類管理的其他傳染病時，病人、病原攜帶者、疑似病人應當按照醫療機構的要求，接受隔離治療；病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者應當按照醫療機構或者疾病預防控制機構的要求，在指定場所接受醫學觀察和其他必要的預防措施。”

由上述法規可知，法律規定的實施隔離措施的部門比較混亂，有縣級以上地方人民政府，有相關的醫療機構或疾病預防控制機構。實務上的實施主體亦較為混亂，有以區縣人民政府名義作出的，有以衛生行政部門作出的，也有以臨時成立的“指揮部”名義作出的情況。

筆者認為，隔離措施作為一種行政強制措施，其實施主體應該為行政機關。畢竟出具執法文書執行法定程序，需有專業的執法人員，而相關的醫療機構或疾病預防控制機構既不是具有行政執法權限的行政機關，其工作人員又不具備執法證，作為醫療專業力量協助執法較為妥當；根據相關的法律規定，行政強制措施的實施主體通常不可以授權。即使可以授權，授權是否法定、明确也值得探究。

而強制隔離還有一個協助機關即公安機關，雖然公安機關是具有執法權限的單位且工作人員大多持有執法證，但按照法律規定，其并非是實施強制隔離措施的主體，而隻是協助部門，可否作為執法主體出具執法文書，值得商榷。

3. 實施隔離的法定程序欠缺。

《傳染病防治法》僅對隔離對象和隔離批準作了籠統規定，程序方面着墨甚少，與法律保留的設定事項、限制人身自由的行政強制措施的地位嚴重不匹配。

關于隔離程序，《傳染病防治法》僅在第五十六條提及，“衛生行政部門工作人員依法執行職務時，應當不少于兩人，并出示執法證件，填寫衛生執法文書。衛生執法文書經核對無誤後，應當由衛生執法人員和當事人簽名。當事人拒絕簽名的，衛生執法人員應當注明情況。”隔離措施，是否适用該條款？目前抗疫形勢如此艱巨，執法者是否遵循了上述執法程序呢？各地情況或許有所不同。

相比較下，德國《傳染病防治法》對隔離程序的規定相當審慎，一般情況下衛生主管機關可強制執行隔離措施，對此必須申請法院準許；如果情況緊急，衛生主管機關可先下令暫時強制區隔，同時須在随後24小時内取得法院許可。反觀我國隔離程序規定的欠缺，容易導緻“硬隔離”事件發生，亟待解決。

03

被隔離人享有的權利及相關立法建議

（一）被隔離人享有的權利

1. 個人隐私受保護的權利。

《傳染病防治法》第十二條規定：“在中華人民共和國領域内的一切單位和個人，必須接受疾病預防控制機構、醫療機構有關傳染病的調查、檢驗、采集樣本、隔離治療等預防、控制措施，如實提供有關情況。疾病預防控制機構、醫療機構不得洩露涉及個人隐私的有關信息、資料。”

2. 得到及時救治的權利，且在治愈前或者在排除傳染病嫌疑前，有權拒絕從事易使該傳染病擴散的工作。

《傳染病防治法》第十六條規定：“國家和社會應當關心、幫助傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人，使其得到及時救治。任何單位和個人不得歧視傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人。傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人，在治愈前或者在排除傳染病嫌疑前，不得從事法律、行政法規和國務院衛生行政部門規定禁止從事的易使該傳染病擴散的工作。”

3. 在隔離期間，有權要求政府提供生活保障、要求所在單位停工不停酬。

《傳染病防治法》第四十一條第二款規定：“在隔離期間，實施隔離措施的人民政府應當對被隔離人員提供生活保障；被隔離人員有工作單位的，所在單位不得停止支付其隔離期間的工作報酬。”

4. 在執法程序中，享有陳述申辯權及相關救濟的權利。

依據《傳染病防治法》五十六條，被隔離人享有陳述申辯權利。根據《行政訴訟法》第二條，“ 公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”隔離，是行政強制措施，有權向法院提前訴訟。以及《國家賠償法》第二條，”國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。“被隔離人享有提起行政訴訟和獲得國家賠償的權利。

（二）相關立法建議

為了建構中國傳染病隔離制度的精細化和體系化，筆者有如下建議：

1. 在“法律”層面明确規定新冠傳染病的類别和采取的措施，将新型冠狀病毒感染的肺炎正式入法。

根據《傳染病防治法》第四十一條和第四條規定，隻有對甲類傳染病才可實施隔離措施，對其他乙類傳染病和突發原因不明的傳染病，隻有經過國務院衛生行政部門及時報經國務院批準後才可實施。那麼，新冠病毒屬于幾類傳染病？《傳染病防治法》并沒有規定新冠病毒。2020年1月20日，經國務院批準，國家衛健委發布1号公告，将新型冠狀病毒感染的肺炎納入《傳染病防治法》規定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預防、控制措施。

2. 統一傳染病防治法律體系中關于“隔離措施”的表述，并明确其定義和範圍，以避免适用時無端擴大“隔離”對象範圍的風險。

3. 明确隔離措施的實施主體。建議為衛生行政機關，因為實施強制措施的主體應為行政機關，出具執法文書執行法定程序需有專業的執法人員，且方便在執法中調動醫療機構和疾病防控中心等專業力量。

4. 健全實施隔離措施的必要法定程序。隔離措施本質上是行政強制措施，必須遵循程序正當原則。根據緊急程度，設定平時隔離和緊急隔離的不同程序。即使再緊急，筆者建議如下執法程序不能簡化：

（1）執法者出示執法身份證件

執法者表明身份、出示證件，才能讓被執法者取得最基本的信任，也避免不明身份的人利用特殊時期潛入居民家中作案的現象發生。

（2）當場書面告知當事人采取隔離措施的理由和依據

關于實施隔離的原因和依據的書面告知程序，緊急情況下宜簡化，但不宜缺失。既是政府依法執法的證明，也是被隔離者事後權力救濟的重要依據。但正如這次新冠疫情形勢嚴峻，被隔離人員如此龐大，未來如何儲備相匹配的執法力量，着實很考驗政府的執政能力。

（3）書面告知當事人依法享有的陳述申辯權利和救濟途徑等

實施隔離措施，應書面告知當事人享有的陳述申辯權力及救濟途徑。如果時間緊急，也可采用執法記錄儀等方式記錄。陳述權和申辯權對于制約行政權力的濫用、保護行政相對人的合法權益具有重要作用。

5. 隔離措施應遵循比例原則。

緊急情況下應遵守的比例原則，體現在我國《中華人民共和國突發事件應對法》第十一條：“有關人民政府及其部門采取的應對突發事件的措施，應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和範圍相适應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施。”尤其在對待老人、嬰幼兒、孕婦等特殊對象時，要考慮采取侵害最小的方式進行。

目前，上海政府适用的關懷政策主要有：2021年6月23日發布的《關于做好本市快遞員群體合法權益保障工作的實施意見》；2022年4月21日發布的《上海市新冠肺炎聚集性疫情期間孕産婦醫療服務保障工作方案》；以及2022年4月19日發布的《關于疫情防控期間上海市民就醫流程的通知》等。

“94歲的外婆被拉去方艙”的事件引發我們思考，建議對90歲以上高齡老人及特殊人群采取隔離措施時，注意執法變通。因為對他們來說，缺少人文關懷，也許意味着生命或健康的犧牲。

政府回應時間表

筆者認為，政府對一些熱議事件，在關注、有回應、在改變。

1

2022.3.25（社會事件）

上海東方醫院護士沒有得到及時診治而去世事件

2

2022.4.19（政府回應）

《關于疫情防控期間上海市民就醫流程的通知》，随後各大醫院開通急診綠色通道

3

2022.4.1（社會事件）

上海嬰幼兒被單獨隔離一事，引發了網友熱議

4

2022.4.7（政府回應）

上海衛健委：有特殊需要的兒童感染者，監護人可自願申請陪護，随後方艙醫院開通“親子模式”

04

結語

法治政府的建設，猶如一個孩子的成長并非一蹴而就，難免調皮犯錯。作為民衆，如果熱愛這個城市，請少一份抱怨，多一份耐心和支持。理性發聲勝過情緒煽動。而作為政府，唯有秉公用權才能赢得民心。

END

來源丨法度仁心

更多精彩资讯请关注tft每日頭條，我们将持续为您更新最新资讯!