文/曹然

當地時間3月31日，俄羅斯聯邦委員會（上議院）二讀通過關于總統任期的法律，許可普京在2024年本屆任期結束後繼續參加總統選舉，如果連續競選獲勝，則有可能連任至2036年。這次法律的修改，是近一年多來俄羅斯政治制度改革的一個“關鍵節點”。

自2020年1月正式啟動修憲以來，俄羅斯憲法約60%的條文被修訂，聯邦安全會議和國務委員會成為制衡總理乃至總統權力的新機構，普京則在2020年12月當選為重新組建的聯邦國務委員會主席。

普京是會選擇連任總統，還是通過卸任總統、擔任國務委員會兼聯邦安全會議主席行使權力，也因此留足了懸念。“普京是一個精明的戰術家……他不願确定并堅持一條長期的道路，而是願意保留一系列選擇。”美國《時代》周刊援引曾擔任普京顧問長達十多年的帕夫洛夫斯基的話分析稱。

專業研究俄羅斯問題的美國威爾遜中心凱南研究所副所長威廉姆·波默朗茨分析稱，經曆了2020年修憲，短期内普京不會選擇再進行大規模機構改革。“目前普京的國内議程就圍繞着一個詞：穩定。”與促進社會發展相比，維護國内穩定始終是俄羅斯的首要任務。普京也需要這種穩定來參與國際事務，尤其是在出現國際機遇期時。

紹伊古、普京

“統一戰線”

去年12月23日，一場百餘人同時參加的線上會議召開，宣告俄羅斯2020年憲法修訂中的最後一個中央機構“聯邦國務委員會”正式亮相。機構由108名成員的組成，俄羅斯總統普京出任主席。

俄羅斯聯邦國務委員會的前身是1993年葉利欽建立的原聯邦委員會（今聯邦上議院）：由俄羅斯聯邦各州、加盟共和國及邊疆區的行政領導人和立法機關領導人組成，定期在莫斯科舉行會議。雖然這一機構當時沒有被寫進憲法，但州長們将它視為與聯邦政府直接對話的平台，甚至經常通過委員會否決對本地不利的聯邦立法，對聯邦政府和國家杜馬形成了制度約束。

2000年5月，普京就任總統後不久就改革了這個“導緻中央機構效率低下”的委員會，各地區領導人不再是聯邦委員會的成員，聯邦委員會逐漸成為今天的聯邦上議院。四個月後，普京簽署行政令，按照原聯邦委員會的構成組建了聯邦國務委員會，但發揮的作用越來越小。2007年和2012年，普京兩次擴大委員會組成人員，将前州長和主要在野黨各地領導人納入，進一步降低了州長們的話語權。

曾長駐莫斯科的波默朗茨認為，在過去20年裡，委員會“在政策制定中幾乎起不到任何作用，“這是總統權力擴張的曆史遺留問題。”在葉利欽時代，總統和立法機關人民代表會議關系緊張，最終導緻葉利欽以武力解散代表會議，成立帶有過渡性質的聯邦委員會和國家杜馬（下議院），分别接納地方政府和反對黨。

如今，國家杜馬中的政治反對派“并不積極反對現狀，而是采取與普京合作的方式參與政治”，杜馬之外的反對派則“規模很小且分裂”。雖然有西方智庫數據顯示，接觸西方更多的俄羅斯青年一代對普京的支持率有所下降，但當前17歲到25歲的“普京一代”僅占俄羅斯總人口的7%。

對克裡姆林宮的挑戰主要來自于地方行政負責人。2020年11月18日，因為涉嫌巨額貪腐，并被指控挪用了7億盧布公款，原莫斯科副市長、伊萬諾夫州州長米哈伊爾曼遭到俄羅斯聯邦檢察機關逮捕。一年前，米哈伊爾曼的繼任者也是他擔任州長時的副手孔科夫也被逮捕。

米哈伊爾曼是執政黨統一俄羅斯黨成員，能力很強，主政伊萬諾夫州八年讓該州在聯邦内的投資吸引力排名上升26名。米哈伊爾曼曾受普京看重，但在2010年代和梅德韋傑夫建立了密切關系。2012年梅德韋傑夫擔任總統時，米哈伊爾曼出任住房和公共事業部部長。2018年離開梅德韋傑夫内閣後，米哈伊爾曼沒有再擔任重要政府職務。

新冠疫情的爆發，讓聯邦政府與地方政府的關系更加微妙。包括莫斯科市長索比亞甯在内的執政黨地方領導人們在設立和解除封鎖措施上常公開表達與聯邦政府不同步的觀點，聯邦的防疫措施在地方推行的過程中也遭遇阻力重重。

另一方面，普京近年主要戰略規劃的推行也面臨挑戰。普京的“2024國家項目”總投資預算超過20萬億盧布（約合人民币1.77萬億元），計劃通過基礎設施建設、經濟結構改革和社會治理現代化扭轉經濟衰退，複蘇俄羅斯經濟社會。但2020年初，聯邦審計院就“2024國家項目”發出警告，指出國家項目管理體制繁瑣、聯邦與州一級政府間缺乏協調，導緻項目推進困難，截至2019年底所有項目的預算執行率隻有71.4%。

“由于形勢困難，我們2020年早些時候想要實施的一些計劃被推遲了，可以說是被擱置了。”普京在新國務委員會首次會議上坦言。

與20年前的選擇不同，普京這次希望通過更靈活的手段鞏固聯邦權力。去年4月2日，他自執政以來首次向各地方政府放權，賦予州一級政府在防疫行政和财政上的自主決策權，包括宣布和解除本地封鎖措施。有分析人士認為，這是克裡姆林宮試圖讓州政府分擔更多的防疫責任和輿論壓力。

與此同時，普京重新啟用了聯邦國務委員會這一平台。根據去年底頒布的第800号總統令，聯邦國務委員會的主席團規模從原來的8人擴大到28人，除國務委員會秘書、總統助理列維京外，其餘27位人均為州一級地方領導人。按照規定，主席團每月在莫斯科召開工作會議。

此外，聯邦國務委員會還首度設立18個工作委員會，并由18位地區領導人擔任主席，範圍覆蓋經濟金融、城市建設、教育科學、旅遊、交通、文化體育等領域。普京任命莫斯科市長索比亞甯領導國務委員會公共行政委員會，莫斯科州州長沃羅比約夫則領導數字經濟委員會。不過，聯邦國務委員會進行改革後，法定職權雖然包括向國家杜馬提供立法建議及參與聯邦政府預算、人事、外交等重大決策，但普京未就這些事務設立工作委員會。

波默朗茨指出，工作委員會的設置其實與普京的“2024國家項目”相對應，因而在實踐層面可能主要解決國家計劃的執行效率問題。

“總的來說，聯邦國務委員會将成為一個與地方領導人建立‘統一戰線’的協調機構。”波默朗茨分析稱，既然這一委員會改由總統來領導，其真正的議程設置也就由普京決定，由他本人在公共權力的頂端向地方領導人分配資源。

去年12月23日主持聯邦國務委員會首場會議時，普京指出，委員會獲得新的憲法地位後，将确保地方政府更大限度地參與國家政策的制定。

可進可退

在聯邦國務委員會首次會議上，俄羅斯聯邦總理米舒斯京和第一副總理别洛烏索夫緊接着普京之後發言，聯邦上議院主席馬特維延科、國家杜馬主席沃洛金也出席了會議。但是，長期與普京搭檔任俄羅斯總統、總理的梅德韋傑夫沒有出現在會議中，也沒有被任命為國務委員會成員。

上世紀90年代，擔任聖彼得堡政府法律顧問的梅德韋傑夫結識了當時的聖彼得堡市副市長普京。普京當選俄羅斯總統後，梅德韋傑夫一路晉升，先後擔任總統辦公廳主任、第一副總理等要職。2008年，普京完成兩個總統任期，依據憲法規定離任，并宣布支持梅德韋傑夫競選總統。當選總統後，梅德韋傑夫提名普京為内閣總理。2012年，普京重新當選為總統，任命梅德韋傑夫為總理。按照當時憲法的規定，兩人的任期均到2024年結束。

2020年1月15日，普京在國情咨文演講中宣布将在年内修改憲法，并将原本屬于總理和總統的内閣任命權轉移給國家杜馬。随即，梅德韋傑夫宣布内閣總辭職。普京接受了梅德韋傑夫的辭職，同時指出内閣未能實現為其設定的所有目标，“不是所有事情都得到了解決”。之後，梅德韋傑夫被任命為憲法修訂後新設的聯邦安全委員會副主席，政治前景被一些分析人士認為“很不明朗”。

經過今年的憲法修訂，俄羅斯立法機關和總統控制了行政和司法機關的人事權限，而内閣、聯邦安全委員會和國務委員會則在總統領導下分享行政權力。

梅德韋傑夫在擔任總統期間曾推動自己的改革方案，包括為聯邦官員設置65歲的任職年齡上限，但這些政策在普京重新擔任總統後被撤銷。今年初，普京在解釋憲法修正案時反複強調要避免“雙重政權”（總統之外的政治職位擁有和國家元首重疊的權限），稱這是“非常錯誤且危險的”。

“從本輪憲法修訂看，普京不再考慮接班人和權力過渡問題，”波默朗茨認為，“他吸取的經驗教訓是，如果在任期間就指定自己的繼任者，将會削弱自己的政治力量。”

但此番設置聯邦國務委員會，則被視作是普京為再次實踐“雙重政權”留下選項。2019年3月，哈薩克斯坦總統納紮爾巴耶夫卸任後，繼續擔任哈薩克斯坦安全委員會主席，并借此對新政府施加影響。

英國頂級國際問題智庫、皇家國際事務研究所（Chatham House）認為，聯邦國務委員會的制度安排使普京可進可退：既可以讓他更好地控制地方政府，實現從總統向“超級總統”的轉變，也可以讓他在離任總統後通過擔任聯邦安全委員會和國務委員會主席來實際掌控俄羅斯的内政外交，更換總統隻是“選擇另一個人來替他操心日常事務”。

如果不兼任上述兩個機構的主席，俄羅斯總統的權限已經被新憲法大大縮小。統一俄羅斯黨參議員、上議院憲法立法與國家建設委員會主席安德烈·克利沙斯（Andrey Klishas）指出，新憲法下的政治體系“不需要依賴于目前擔任總統職位的特定個人（來維系）。”

今年2月，普京提到了他卸任總統後的打算。他在和大學生對話時開玩笑稱，自己對葡萄酒業感興趣，卸任後可能會去釀制葡萄酒，并給季托夫當法律顧問。身為普京顧問的季托夫是俄羅斯最大的葡萄酒生産商之一。

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