市轄縣又稱市帶縣，是我國以城市為主體的一種地方行政體制。20世紀50年代初即有個别市（如旅大）轄縣。1958年起推廣這種體制，當時雖有加強城鄉聯系的意圖，但沒有正确的經濟體制改革内容，故市轄縣關系主要為保障大城市蔬菜等副食品供應，或保證其城市建設用地需要。1983年中國結合經濟體制改革，再度推廣市轄縣體制，代替地區行署制，并首先在經濟發達地區實行。其目的為解決城鄉分割和部門分割的矛盾，發揮經濟較發達城市的作用，帶動周圍農村，統一組織生産和流通，逐步形成以城市為依托的經濟區。故現行市轄縣體制具有行政一經濟區性質。

而截至2022年5月4日，我國除了4個不設區縣的直筒子地級市（東莞市、中山市、儋州市、嘉峪關市）、16個全區市（北京市 、上海市、天津市 、烏海市、鄂州市、克拉瑪依市、深圳市、廈門市、武漢市、珠海市、海口市、佛山市、南京市、廣州市、三亞市、三沙市）、30個民族自治州及7個地區（喀什地區、和田地區、阿克蘇地區、塔城地區、阿勒泰地區、阿裡地區、大興安嶺地區）和3個盟（興安盟、錫林郭勒盟、阿拉善盟）外，我國地級及以上行政區劃基本實現了“市帶縣”，共有1個直轄市（重慶市）和289個地級市實行“市管縣”體制。

如今，因為新冠疫情影響，我國民間開始泛起一股認為“城市不應該規模過大，應加大建設中小城市”的思想，他們認為由于大城市的建築密度大，人口密集，增添了疫情防控的難度。之前幾個超大和特大城市的疫情，就認為超大城市的脆弱以及在應急處置方面的不足。覺得城市并非越大越好，城市應該按功能規劃組團式發展。尤其應該重視發展50萬-100萬人口的中等城市和50萬以下的小城市。

城鎮規劃君何方洪認為，疫情的确對于人口規模大、密度高的超大城市來說，治理突發公共安全事件的難度也更大，不得不讓人重新思考超大城市和特大城市存在的必要性與合理性。人口規模大、密度高、流動性與集聚性強的超大城市，往往容易成為疫情重災區。這主要是因為一方面人口高度集中的超大城市經濟高度發展，社會高度開放，城市發展所面臨的不确定性和未知風險空前複雜，可能面臨的風險呈現出密集性、流動性和疊加性的特征，一旦暴發傳染疾病其傳播性和破壞性将更大。另一方面，随着超大城市向全球城市發展，伴随深度全球化而來的是社會風險和新興系統性風險也将首先在超大城市傳導，因此，超大城市治理面臨更大挑戰。

但是我們也不可以因噎廢食，而應該從城市國土空間規劃角度來思考超大城市如何建立更高效的公共衛生應急管理體系，如果提升城市的韌性。下面城鎮規劃君何方洪就來分析一下小城市“市管縣”存在的問題，以便提升大家對大城市發展的信心。

一、小城市市帶縣面臨的問題——“小馬拉大車”

實行市帶縣管理體制的城市，短短的時間内，由于打破了城鄉之間的行政分割，相互開通了城鄉兩個市場，協調了城鄉關系，在一定程度上實現了城鄉之間生産力要素的自由流動和優化重組，促進了城鄉經濟的發展。小城市和大中城市一樣，在市帶縣中取得了明顯的效果。

但是實踐也向我們表明，我國的小城市“市帶縣”正普遍面臨着一個潛伏的困境，不脫離這個困境，小城市“市帶縣”很難實現城鄉進一步協調發展，經濟進一步迅速、穩定增長。這個困境用一句形象的話來概括，就是“小馬拉大車”。它比喻小城市由于城市規模小，功能不完善，中心作用不突出，吸引和輻射力不強，尤如一匹小馬，要帶動廣大的農村，實現農村經濟加速度或以較高比率持續的增長，拉着這架大車前進，馬力不足，難以持久。我們說小城市是匹“小馬”，是因為小城市自身具有的以下特點:

（一）小城市城市規模小，工業基礎比較薄弱，工業結構亦相對單一。就人口規模而言，地級小城市中心城區常住人口均在30萬人以下，也就是我國城市規模劃分标準的小城市。就建成區面積來講，一般十平方公裡左右。小城市在形成過程中，受地理環境、自然資源、生産傳統，曆史文化等影響，其類型各具特色，差異很大。比如慶陽市、金昌市等因礦産資源開發形成了工礦小城市；三明等以機械加工工業為主；有的城市則因港口、鐵路、公路的修建，交通便利而使人口、産業逐漸聚集而形成，如汕尾市、崇左市等。這些城市，工業結構普遍比較單一基礎比較薄弱。

（二）小城市的聚集經濟效益不如大中城市明顯。全國實行市帶縣的42個小城市，GDP總量基本都低于1000億元，甚至大部分低于500億元，基本上比我國百強縣或縣級市都要低很多。這42個小地級市均少于昆山市和江陰市這兩個縣級市的四分之一。

（三）小城市基礎設施欠帳多，“社會先行資本”積累嚴重不足，大大削弱了小城市對區域外生産力要素。如資本若先進科技、人才的吸引力和凝聚能力，對城市經濟的進一步發展形成了“門檻”。42個實行市帶縣體制的小城市均屬于人口流失的地級市。

這些特點明白的意味着，小城市特别是近二十年内才由地區改市或撤縣建市的小城市，在縣、區、市這個整體中，還沒有取得主導地位，或主導地位還沒有得到充分鞏固，農村經濟仍然是整個經濟區域中的主體，或占有很大比重。小城市實行市帶縣後，城鄉經濟普遍有新的發展，人們注意到了這一可喜的現象，但卻沒有看到，産生這一現象的原因，在很大程度上是因為城鄉在相互分割的狀況下聚集的能量，當城鄉開通後，一次性釋放出來的結果。

當這次釋放結束後，城鄉的進一步發展，終将有賴于城市能否産出多樣的需求，使農村得到綜合開發的刺激，形成多樣化的産出，又再刺激城鄉交往向更深層次發展和需求的更加多樣化。但是，小城市小規模的聚集人口既不能對農村形成有效需求強大的市場，刺激農村的發展，同時，單一的、薄弱的工業也難以産生多樣性的需求并傳導到農村，從而影響農村生産力的性狀，更不能馬上給農村生産手段和農村産品輸出以替換和補償。

二、對市帶縣目的的反思——提高城市化水平

要探尋小城市“市帶縣”脫離困境的出路，我們首先對市帶縣目的作一番反思。上面提到，小城市實行市帶縣管理體制後，城鄉經濟均有程度不同的新發展。我們把這一現象的本質概括地表述為:城鄉雙方在原來相互封閉的狀态下蘊含的能量，在城鄉相互開通後産生的一次性釋放。市帶縣的目的是否僅僅滿足于此呢？絕對不是。

我國近現代生産力有一個顯著的，也是基本的特征，就是發展的極不平衡。經濟學家把這種不平衡稱作“二元結構”。即機器生産力不是由我國農業和手工業培育成熟的社會分工發展的自然結果，而是随着近代資本主義人侵而從外部世界移植進來，并由此狀大，完善起來，形成初具規模的民族工業體系的。這樣，傳統的農村生産力和城市的先進機器生産力這兩個分别代表不同技術時代的生産力，在我國并不表現為曆史地、順序地更替，而是長期共生并存。這種“二元”的生産力之間，必然形成“落差”要求流動。

但是，原來“條塊”分割、城鄉分割的體制，窒息了這種流動。部分同志認為，實行市帶縣後，城鄉開通，可以改變生産要素長久地束縛于同一生産結構的不合理狀況，使城鄉生産力要素能夠在市場需求的引導下，全面的、自由的流動，達到優化組合的目的。這樣，城市工業生産力的自身生産性消費要求，就能夠在農村産出的供給中，獲得更完善的滿足，同時，更重要的是把現代的工業文明擴散到廣大農村，激發農村生産力性狀的根木改變，推動農村經濟的發展。

上述對市帶縣目的的認識，是從生産力角度入手的，我們把它叫做”生産力要素優化組合論”。還有一種更普遍的認識，則從經濟管理體制和方法的角度，來分析市帶縣的目的，即實行市帶縣體制，實質是在改原來單純用行政手段管理經濟為充分發揮中心城市的作用，以經濟手段為主管理經濟，使條塊結合，城鄉結合，以城帶鄉，以鄉促城，協調發展。我們把這類觀點概括為“城鄉協調發展論”。

無疑地，以上兩種觀點，從各自的角度來分析，都是正确的。但是，我們認為不論是要素優化組合還是城鄉協調發展，都沒有準确的抓住市帶縣要獲得的最終目的。相反，如果用上述觀點特别是城鄉協調發展的觀點來指導市帶縣，往往會帶來行為的短期化，使工作發生偏差。本來，實行市帶縣後，城市領導和縣的領導應該在工作方法上有所區别，市的領導的工作重點是城市，同時站在城鄉融合的高度考慮和指導縣的工作，縣的領導則應按照城鄉融合的要求來考慮和安排農村的工作。

但是，一些同志認為，城鄉協調發展就是要實現市和縣、區的均衡發展，或者縣區超過城市發展速度，甚至超過越多，市帶縣的效果越突出。這種認識，直接導緻市的領導沿用地區管理縣的工作方法，時間、精力、力量等在城鄉間平均使用，甚至偏重農村。如此一來，有些地級市的城市經濟相對萎縮的現象就容易理解了。

那麼，市帶縣的目的到底是什麼呢？我們知道，城市的形成是一大進步，它給開辦企業，進行各種經濟活動以有利條件。恩格斯指出:“城市愈大，搬到裡面來就愈有利，因為這裡有鐵路、有運河、有公路；可以挑選的熟練工人愈來愈多；由于建築業中和機器制造業的競争，在這種一切都方便的地方開辦新的企業，比起不僅建築材料和機器要預先從其他地方運來，而且建築工人和工廠工人也要預先從其他地方運來的比較遙遠的地方，花費比較少的錢就行了；這裡有顧客雲集的市場和交易所，這裡跟原料市場和成品銷售市場有直接的聯系。這就決定了大工廠城市驚人迅速地成長。”

城市本身就是一種生産力，它以獨特的條件，對周圍地區起着吸聚作用，人口、知識、技術、資金、财富等等不斷向城市集中，使城市不斷發展，并逐步處于主導地位。因此，現代的曆史，就是鄉村城市化的曆史。

城市化的含意是人口逐步向城市轉移和集中的過程。1800年，世界城市人口僅占總人口的3%；1950年，達到了41.5%。同時，城市化集中的、綜合的标志着社會生産力進步、商品經擠發達、農村逐步工業化這樣一個過程，還标志着人民收人的提高、人民公用設施水平的提高、人民生活方式的改變等内容，世界城市化發展狀況也确實如此。

通過以下分析，我們可以做如下結論:實行市帶縣的目的，就是為了更好地順應經濟曆史的自然發展規律，促進城市化過程，加速提高城市化水平。我們選擇市帶縣這種新的管理體制，也就是為了追求不同于舊體制的、比舊體制高得多的經濟目的:伴随城市化而來的工業化、商品經濟的繁榮、生産力水平的提高、人民生活狀況的改善等等。而城鄉協調發展、生産力要素優化組合僅僅是實現這一目标的前提或必要的條件、手段之一。

三、脫離困境的出路—城市優先發展

既然實行市帶縣的目的就是為了提高城市化水平，那麼小城市“市帶縣”要走出低谷，脫離困境，必然要走城市優先發展這條道路。我們的理由是:

首先，城市經濟已形成整個國民經濟和經濟區中最發達、最活躍、最重要的核心和主體部分，這個主體必須加強。特别是小城市在其經濟區中的主體地位更應該充分鞏固，鞏固和發展城市經濟，也意味着獲得更高的經濟效益和更實實在在的發展速度。從一個經濟區來看，有關資料表明，城市經濟的地位也是極為重要的。由于城市具有比農村高得多的聚集經濟效益，因此，鞏固和發展城市經濟，就是堅持了效率優先的原則。這也是我國改革始終如一追求的目标。

如果在市帶縣特别是小城市市帶縣實踐中，不注重城市的優先發展，即使縣區發展加快，但由于犧牲了城市效率，城市未獲充分發展，城市的主導地位沒有強化，最終将導緻整個經濟區的發展減慢。目前，小城市在其經濟區中雖然還沒有取得絕對的領導地位。但是，在城市聚集或優勢累積規律的作用下，最終要取得這個地位。堅持城市優先發展，就可以促進這一目标的實現。

其次，城市優先發展，才能夠更好地滿足農村發展的需要。城市經濟發展由于自身的聚集作用，将會從外界攝取大量的生産要素，獲得自身發展的能量，這似乎要削弱農村經濟，使鄉村喪失自身的優勢，拉大城鄉之間的不平衡，造成更嚴重的城鄉差距。但是，城市吸取要素後，又會對這些要素進行加工，并以更高的水平向外界傳播高效益，刺激農村投入的增加和經濟的增長，産生“擴散效果”或者“回顧效應”，從而縮小這種不平衡，消除這種差距。

正因為如此，城市化才帶來社會的不斷進步。比如，成都、鄭州、長沙、福州尤其是泉州、蘇州等實行市帶縣的大城市，由于城市運行機制強健，聚集經濟效益高，輻出的能量大，輻射力、影響力強，帶動農村經濟發展的作用十分突出，它們所屬的縣或縣級市的鄉鎮企業的經濟效益比全國平均值高得多:每百元固定資産提供的産值高58.4%，每百元固定資産提供的利稅高17.2%，年資金利潤率高6%。由此可見，小城市隻有自身充分的發展，取得一定的優勢，才能帶動農村的進一步繁榮。

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