投标文件密封作為投标人對于其提交的投标文件按照招标文件要求進行包封并作必要标識的一項法定流程，對于保證開标前投标文件内容不被他人特别是其他潛在投标人獲悉、防止投标文件被人為替換或篡改、提高招标投标的嚴肅性和規範性等具有一定的作用。但是，實踐中投标文件密封這一以保護投标人權益為出發點的做法已逐漸變成了投标人必須遵守的義務，将要承擔被拒收、被作無效投标處理等非常嚴重的法律風險。看似小問題的投标文件密封檢查實際存在許多問題，這與《招标投标法》和《政府采購法》及其配套行政法規、部門規章等法律法規的規定有關系。為此，從法律層面來探讨投标文件密封問題并引導實踐就具有一定的現實意義。

這一問題體現在《招标投标法》的“招标”章中。

招标采購的主要法律法規和部門規章《招标投标法》、《政府采購法》、《招标投标法實施條例》、《工程建設項目貨物招标投标辦法》、《工程建設項目勘察設計招标投标辦法》、《工程建設項目施工招标投标辦法》、《政府采購貨物和服務招标投标管理辦法》，并沒有關于投标文件如何密封的規定，隻是在《政府采購貨物和服務招标投标管理辦法》第十八條第二款中要求采購單位編制的招标文件中的投标人須知章節應包括投标文件密封的内容。

招标文件示範文本對投标文件密封作出相對具體的規定。2007年九部委局發布的《中華人民共和國标準施工招标文件》投标人須知第4.11款規定：投标文件的正本與副本應分開包裝，加貼封條，并在封套的封口處加蓋投标單位章。2012年九部委局發布的《中華人民共和國标準設計施工總承包招标文件》、《簡明标準施工招标文件》在同樣的章節分别作出了一緻的“投标文件應進行包裝、加貼封條，并在封套的封口處加蓋投标人單位章”的規定。

從上面的招标範本規定可以看出：投标文件密封主要理解為對投标文件的正本與副本分開包裝、對投标文件設置完整的外包裝并形成封套、外包裝上加貼密封條、封套的封口處加蓋投标人單位公章。一般來說，如何密封由招标人在招标文件中進一步明确。

這一問題在立法時體現在“投标”章中。

（一） 《招标投标法》及其下位法的規定

《招标投标法》第二十八條規定,投标人應當在招标文件要求提交投标文件的截止時間前，将投标文件送達投标地點。招标人收到投标文件後，應當簽收保存，不得開啟。投标人少于三個的，招标人應當依照本法重新招标。

在招标文件要求提交投标文件的截止時間後送達的投标文件，招标人應當拒收。

《招标投标法實施條例》第三十六條規定,未通過資格預審的申請人提交的投标文件，以及逾期送達或者不按照招标文件要求密封的投标文件，招标人應當拒收。

招标人應當如實記載投标文件的送達時間和密封情況，并存檔備查。

對應的行政處罰責任，《招标投标法實施條例》第六十四條規定,招标人有下列情形之一的，由有關行政監督部門責令改正，可以處10萬元以下的罰款：

（1）依法應當公開招标而采用邀請招标；

（2）招标文件、資格預審文件的發售、澄清、修改的時限，或者确定的提交資格預審申請文件、投标文件的時限不符合招标投标法和本條例規定；

（3）接受未通過資格預審的單位或者個人參加投标；

（4）接受應當拒收的投标文件。

招标人有前款第一項、第三項、第四項所列行為之一的，對單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。相應的，如果接收了應拒收的投标文件，《招标投标法實施條例》第八十二條規定,依法必須進行招标的項目的招标投标活動違反招标投标法和本條例的規定，對中标結果造成實質性影響，且不能采取補救措施予以糾正的，招标、投标、中标無效，應當依法重新招标或者評标。

《工程建設項目勘察設計招标投标辦法》（以下簡稱“八部委局2号令”）第二十六條規定,投标人在投标截止時間前提交的投标文件，補充、修改或撤回投标文件的通知，備選投标文件等，都必須加蓋所在單位公章，并且由其法定代表人或授權代表簽字，但招标文件另行規定的除外。

招标人在接收上述材料時，應檢查其密封或簽章是否完好，并向投标人出具标明簽收人和簽收時間的回執。

《工程建設項目貨物招标投标辦法》（以下簡稱“七部委局27号令”）第三十四條和《工程建設項目施工招标投标辦法》（以下簡稱“七部委局30号令”）第三十八條幾乎一緻規定,投标人應當在招标文件要求提交投标文件的截止時間前，将投标文件密封送達招标文件中規定的地點。招标人收到投标文件後，應當向投标人出具标明簽收人和簽收時間的憑證，在開标前任何單位和個人不得開啟投标文件。

在招标文件要求提交投标文件的截止時間後送達的投标文件，招标人應當拒收。

（二） 《政府采購法》及其下位法的規定

《政府采購貨物和服務招标投标管理辦法》（以下簡稱“财政部18号令”）第三十一條規定,投标人應當在招标文件要求提交投标文件的截止時間前，将投标文件密封送達投标地點。招标采購單位收到投标文件後，應當簽收保存，任何單位和個人不得在開标前開啟投标文件。

在招标文件要求提交投标文件的截止時間之後送達的投标文件，為無效投标文件，招标采購單位應當拒收。

從上面的規定可以看出，在提交投标文件階段，七部委局27号令、七部委局30号令、八部委局2号令、财政部18号令、《招标投标法實施條例》均明确規定投标文件應當密封提交，《招标投标法》、七部委局27号令、30号令、八部委局2号令、财政部18号令都設置了招标人對收到的投标文件進行簽收的流程，八部委局2号令規定招标人應當場檢查其密封或簽章是否完好，《招标投标法實施條例》規定未按招标文件要求密封的投标文件由招标人作出拒收的處理，那麼密封檢查應是理所當然的程序。

值得注意的是，本階段上述這些文件除《招标投标法實施條例》規定了密封不符合規定作拒收處理外，《招标投标法》、七部委局27号令、七部委局30号令、财政部18号令明确拒收的情形無一例外的僅有投标截止時間之後送達的投标文件，以及未密封的情形。

這一問題在立法中體現在“開标”章中。

（一） 《招标投标法》及其下位法的規定

《招标投标法》第三十六條規定，開标時由投标人或者其推選的代表檢查投标文件的密封情況，也可以由招标人委托的公證機構檢查并公證。經确認無誤後，由工作人員當衆拆封，宣讀投标人名稱、投标價格和投标文件的其他主要内容。

招标人在招标文件要求提交投标文件的截止時間前收到的所有投标文件，開标時都應當當衆予以拆封、宣讀。

開标過程應當記錄，并存檔備查。

值得注意的是，《招标投标法》第三十六條對投标文件密封檢查的立法原義是檢查招标人已經接收的投标文件的密封是否存在保管不當、人為破壞等問題，與提交階段檢查投标人的投标文件是否按招标文件要求進行包封與标識有區别。

七部委局30号令第五十條和七部委局27号令第四十一條一緻規定,投标文件有下列情形之一的，招标人應當拒收：

（1）逾期送達的；

（2）未按招标文件要求密封的。

即不滿足招标文件密封要求的投标文件，招标人應拒收，也就是不能納入開标。所以這裡規定的，實際上是投标文件接收環節而非開标環節。

（二） 《政府采購法》及其下位法的規定

财政部18号令第四十條規定,開标時應當由投标人或者其推選的代表檢查投标文件的密封情況，也可以由招标人委托的公證機構檢查并公證。經确認無誤後，由招标工作人員當衆拆封，宣讀投标人名稱、投标價格、價格折扣、招标文件允許提供的備選投标方案和投标文件的其他主要内容。

未宣讀的投标價格、價格折扣和招标文件允許提供的備選投标方案等實質内容，評标時不予承認。

從上面的規定可以看出，《招标投标法》、财政部18号令均規定開标時由投标人或其推選的代表、或者招标人委托的公證員對投标文件的密封情況進行檢查，但沒有規定密封不符合招标文件要求時當場該作何處理。

這一問題在立法中體現在“評标”章中。

财政部18号令第五十六條規定,投标文件屬下列情況之一的，應當在資格性、符合性檢查時按照無效投标處理：

未按照招标文件規定要求密封、簽署、蓋章的。

從上面的規定可以看出，财政部18号令對投标文件密封不符合招标文件要求時采用的是在評标時由評标委員會對投标文件作無效投标處理。

六、存在的問題

根據前面的分析，本文對提交投标文件、開标、評标三個階段對投标文件密封檢查及其處理規定以表格形式進行了彙總(見表1)。

表1 投标文件密封檢查及其處理規定

注：“/”表示沒有作出規定或無法推斷。

我們可以看到這些規定存在以下一些問題：

（一）規定本身存在的一些問題

從《招标投标法》及其下位法來說，《招标投标法》規定了投标文件在提交階段應當對其進行簽收，并沒有規定投标文件是否進行密封形式檢查，也沒有規定密封不合格帶來的法律責任，本階段明文規定的拒收情形也不包括未按招标文件要求密封。而《招标投标法實施條例》規定在提交階段進行密封檢查，未按招标文件密封的投标文件予以拒收；而部門規章在投标文件提交階段規定了簽收或密封檢查制度，但沒有規定密封不合格帶來的法律責任。本階段明文規定的拒收情形與《招标投标法》對應也僅有投标截止時間之後送達的投标文件，而在開标階段明确規定了投标文件密封不符要求予以拒收，即不進入開标。

從上述法律法規的規定可以看出，密封檢查是在提交投标文件階段還是在開标階段進行、各階段發現密封與招标文件要求不符時作何處理的規定存在差異，這給業内人士對密封檢查的認識帶來混亂，甚至一些在大型招标代理機構從業多年的操作人員都無法說清楚應當如何處理密封性檢查的問題。由于部門規章将拒收的規定放在開标環節，《招标投标法》三十六條對于開标階段的密封性檢查的立法原義往往被曲解為是對投标文件是否符合招标文件規定的密封包封與标識要求。由于認識的差異，實踐中出現不少争議。

（二）對不符規定密封的投标文件處理過于嚴厲，違背了密封制度設計的初衷

從上面的《招标投标法》和《政府采購法》及其下位法來說，密封不符合招标文件規定将對投标人導緻非常嚴重的後果，而對于招标人來說似乎根本不存在任何責任，密封不符的投标文件動辄作無效投标、拒收處理等也有悖于招标采購制度宗旨。

招标投标制度作為我國改革開放從國外引進的産物，一般認為國内招标投标制度起源于上世紀80年代初期利用外資貸款項目進行的國際招标，包括1980年的我國第一個采用世界銀行貸款的大學項目所用的國際招标，上海、天津和廣州黃埔三個港口項目采用的國際招标辦法采購。再如1982年水電部委托中國技術進出口公司組織魯布革水電站引水系統工程面向國際進行競争性招标等。這些是早期利用世界銀行貸款進行國際公開競争性招标的項目，也是業内比較認可的常作為經典案例的早期招标項目。密封制度設計的初衷可以從世界銀行貸款項目的招标采購制度中來找尋答案。

财政部發布的1991年版《世界銀行貸款項目招标采購标準文件範本》、《世界銀行貸款項目國内競争性招标采購指南》，财政部發布的1997年版《世界銀行貸款項目招标文件範本》——《貨物采購國内競争性招标文件》和《土建工程國内競争性招标文件》，世界銀行（以下簡稱“世行”）發布的2006年版《國際複興開發銀行貸款和國際開發協會信貸采購指南》等文件對投标文件（世行項目往往稱為“投标書”）密封作出過以下類似的規定：

（1）投标書應當密封提交。

（2）允許投标人采用郵寄或親自送達的方式提交投标書，且一般不集中在一個時間段提交投标書，隻要在接收投标書的截止時間前到達即可（注：世行貸款項目招标文件發售一般也不采用集中時間發售的方式，從發布采購公告到接收投标書截止時間都可以購買招标文件，這種規定類似于機電産品國際招标中的招标公告期即招标文件發售期，且可要求郵寄方式購買）。

（3）開标地點和接收投标書地點往往不在一個地點，開标時間往往在接收投标書的截止時間之後而不是在同一個時間，需留出一定時間把投标書從接收地點運至公開開标地點。

（4）一般要求正本和副本分别包裝，投标書正本和每一份副本分别密封裝在單獨的信封中，且在信封上标明“正本”、“副本”字樣。然後，再将所有包含正本和副本的信封裝在另一個信封中。内外層信封應寫明業主名稱和地址、合同名稱和編号、開标日期和時間前不能啟封的提請注意字樣，内層信封還要寫明投标人名稱、地址、郵編等信息。

（5）遲到的投标書将被原封退回或按内層信封郵址信息被退回。

（6）外層包封上沒有按規定密封并加寫标志，投标書如果被錯放或提前開封的，業主将有權拒絕該投标書且不承擔責任。

從以上的規定我們可以看出，世行投标文件密封制度設計的初衷是：

（1）防止投标文件在業主接收後被業主提前知悉投标文件的内容甚至被競争對手知悉這些秘密，畢竟從接收投标文件時間到公開開标時間有一定的時間差。

（2）防止投标文件被錯放或被提前開封，畢竟接收地點和開标地點不是一個地點，接收時間和開标時間也往往不是一個時間。

（3）幫助業主把遲到的投标文件原封退回或按内層信封郵址信息退回給投标人，畢竟世行項目往往允許以郵寄方式提交投标文件。

從上面的三點可以看出，世行貸款項目投标文件密封制度設計的核心是保護投标人的利益，包括保護投标人的商業秘密免受侵害，即使是遲到的投标文件也應原封原址退回而不讓他人知悉，也包括保護投标人的投标文件得到正常開啟。而與此相反的是，現有的招标投标和政府采購中動辄對不按招标文件要求進行密封的投标文件作拒收、無效投标等“判死刑式”的處理，背離了投标文件密封制度保護投标人利益的設計初衷。另外，在招标人、投标人、監督人員、公證機構人員等衆人參與下的、在招标投标交易場所集中時間集中地點進行開标的招标項目中，嚴格的密封和标識已無實質意義。這種機制也不可避免地造成許多無辜的投标人失去投标機會，也使招标人失去一些可供選擇的投标人範圍，減少了競争，與招标投标鼓勵競争的制度設計初衷相違背。

同時，世行貸款項目招标很多制度比如郵寄方式普遍采用、招标文件發售期很長、允許投标人在紙質和電子媒介中自由選擇提交投标文件的方式、允許在投标人在現金、投标保函、信用保證等方式中自由選擇擔保方式等都是從方便投标人、鼓勵競争、維護公平正義的角度來考慮問題。這些世行貸款項目招标中的立法和實踐思路，相比我們業内“無效标（廢标）滿天飛”、“隻有履約擔保沒有支付擔保”、“投标保證金的利息返還有制度難落實”等實際情況來說，值得我們借鑒和反思。

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