住建部在2021年8月30日發布《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，嚴格控制“大拆大建”，全力保留城市記憶。

住建部于2021年11月正式發文，西安列入第一批城市更新試點城市。

西安市人民政府于2021年11月19日發布《西安市城市更新辦法》，提出采取“留改拆”并舉、保留利用提升為主的方式，組織實施城市更新。

這一系列的措施，向我們釋放一個信号：大拆大建的城市傷痛記憶即将結束，特别是西安作為有着三千年文化、保留着許多完整曆史文化建築的城市，它不僅承載着大秦人的感情，也承載着中華文明盛世的記憶。

我們服務的客戶西安城市發展集團曾在2019年就提出了“城市更新”的理念，讓古老的舊區域更加符合現代語境，對“十三朝古都”未來的發展具有更加深遠的意義。

鑒于許多操作細節尚待制定與公布，我們就深圳等其他城市更新項目的操作經驗，從法律角度先分享一下城市更新的一般操作流程。城市更新項目實施，主要分為四個階段：計劃立項階段、規劃審批階段、實施主體确認階段和土地使用權出讓階段，主要節點如下圖：

城市更新的拆遷和重建過程主要涉及三類主體：市場主體、權利主體和政府主體。

申報城市更新項目，既可以由權利主體或市場主體自行申報實施、也可以合作實施。

若拆除範圍内存在多個權利主體的，同意申報的相關權利主體須共同委托單一主體申報。

法律風險提示：

申報主體不合法或多個主體委托單一主體申報時程序或比例不合法，可能導緻無法審批通過。

更新意願是政府部門判斷拆除重建類城市更新可行性的重要依據，如果權利主體不同意或程序不合法，則可能将導緻更新單元計劃不能通過審批。

比如深圳市更新辦法實施細則對意願征集比例作出了如下規定：

城市更新單元内用地如果屬于城中村、原村集體的，還必須經過原農村集體經濟組織繼受單位的股東大會表決同意才能進行城市更新。

法律風險提示：

1、意願征集程序存在瑕疵---将會給項目實施造成極大的障礙（比如涉及集體經濟組織的決議程序不合法）

2、權利人提供虛假資料--将導緻意願征集未達規定比例引發法律糾紛。

土地信息核查的申請主體也是城市更新單元計劃的申報主體，土地信息核查的結果也可以作為城市更新單元實施過程中規劃審批、完善土地征（轉）手續、曆史用地處置和項目地價測算的基礎，一般在規定審批之前完成。

在土地信息核查後，如果存在違法建築的，對違建的處理方式包括：确認産權、依法拆除或沒收、臨時使用。

确認産權---一般适用于程序違法建築和曆史遺留的違法建築；

依法拆除---一般适用于存在嚴重安全隐患不能整改消除的、非法占用已經完成征、轉地補償手續的國有土地，嚴重影響城市規劃，又不能采取措施加以改正的。占用基本農田、占用公共設施等違法建築；

依法沒收---一般适用于違法建築雖然違反了法律強制性規定，但沒有危害公共利益或者可以整改加以利用，因而對其作出予以沒收的行政處理方式。

臨時使用---一般适用于無法确權也不至于拆除沒收的違法建築，根據物盡其用和珍惜資源的原則，可以通話違法建築申報人有條件臨時使用違法建築的一種行政處理方式。

法律風險提示：

1、更新範圍内存在未履行征轉手續的土地---将會影響合法用地比例，且可能存在權屬糾紛

2、更新範圍内涉及非法占用農用地---可能導緻合作合同無效、被撤銷的風險，嚴重的将構成刑事犯罪

城市更新項目的實施主體，可能是單一主體、多個權利主體形成單一主體等情形。

多個權利主體形成單一主體一般可以采取以下幾種方式：

1、多個權利主體與市場主體簽訂搬遷補償安置協議（例如城改、舊改項目）

2、房地産作價入股成立或加入公司，該公司成為單一主體；

3、權利主體的房地産被收購方收購，收購方成為單一主體。

法律風險提示：

1、搬遷安置補償協議無效的風險---例如未取得全部權利人的簽署等情形導緻協議無效。

2、被搬遷人不履行交房義務的風險或未配合辦理房屋權證注銷手續。

3、借名買房的風險---無法形成單一實施主體，将影響項目進度。

深圳市在2016年頒布了《善于建立健全股份合作公司綜合監管系統的通知》将集體用地交易項目納入公共資源平台統一實施，股份合作公司集體用地合作開發建設、集體用地使用權轉讓和集體用地參與城市更新等集體用地交易行為屬于集體資産交易監管的重點領域。

除此之外，集體用地對選擇合作方提出了更高的要求，例如：

在資質方面，深圳龍崗區要求意向合作方的資質條件為：1、該公司淨資産規模在1億元以上，且負債率不高于50%，2、該公司具備房地産項目開發資質和成功經驗。

在選擇來源方面，大部分區域要求采用公開招标、競争性談判方式，隻有部分區域在特定條件下允許單一來源。

在決策程序方面，股份合作公司集體用地交易采取民主決策程序，一些區級層面要求引進開發商決議的比例為全體股東代表4/5以上通過（競争性談判）或2/3以上通過（競争性談判以外的其他交易方式）。

法律風險提示：

未按規定進行平台交易，可能導緻合同無效或交易無效。

《西安市城市更新辦法》第九條規定，已公布為文物保護單位，或者登記為不可移動文物的建築物、構築物等，在城市更新活動中應嚴格按照文物保護法律、法規的規定予以保護。

城市更新範圍内涉及優秀近現代建築和曆史文化街區、名鎮、名村的，城市更新工作應當符合有關法律、法規和保護規劃的要求，不得損害曆史文化遺産的真實性和完整性，不得對其傳統格局和曆史風貌構成破壞性影響。

近年來，西安不但對古代曆史文化遺存加以保護利用，也在積極探索當代曆史遺迹的保護和再利用。曆史街區、工業遺産重新煥發新的活力，成為了城市新地标。比如西安的老鋼廠、大華1935以及3511和北池頭的量子辰街區等項目，西安一直進行着探索。

2021年2月，《西安曆史文化名城保護規劃（2020—2035年）》發布，公布了30個西安曆史建築保護名錄，越來越多的重要曆史建築被列入保護名單。

做好曆史文化名城保護。創造性保護、創新性發展。加大曆史城區的城市風貌保護力度，着重做好曆史文化街區的保護和有機微更新。推動曆史文化資源展示利用，逐步推進街坊博物館和漢唐古韻城市新景觀建設。統籌老城、新區發展，延續城市曆史文脈，重塑西安作為華夏文明搖籃、中華精神标志的世界古都典範。

西安作為特殊的曆史名城，城市更新對其具有重要的意義，我們期待出台更多的實施細則與地方政策、法規，為西安市城市更新保駕護航。我們期待西安更多的城市更新案例，為這個古老的城市更新探索出更多的新樣闆。

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