有關食品藥品監管法規要求：“在立案、調查取證階段，案由應當加‘涉嫌’二字。自做出行政處罰決定時，不再用‘涉嫌’二字。”但在具體執法實踐中執法人員觀點不一，有人認為，主管領導審批《行政處罰審批表》後，違法行為才不屬“涉嫌”；有人認為，拟處罰的案件合議後，在下達《行政處罰事先告知書》時，案由就不再用‘涉嫌’二字。案由到底何時不再用“涉嫌”二字呢？

筆者認為，根據有關法律、法規和規章的規定以及藥品監督行政執法的實際情況，在對違法事實清楚、證據确鑿、程序合法，依據藥品、醫療器械管理法律、法規、規章的規定，應當給予行政處罰的行為進行處罰而制作有關法律文書的過程中，案件承辦人員填寫《行政處罰審批表》之時，即應不再用“涉嫌”二字。主要有以下兩點原因：

　 　一、《行政處罰審批表》填寫之時包含在“做出行政處罰決定之時”的應有之意中。

　　行政處罰決定的做出是一個由多種具體步驟構成的動态過程，主要包括初步做出決定和正式做出決定兩個階段。“做出行政處罰決定時”不等同于做出行政處罰決定的具體日期，它是一個時間段，而不是一個時間點，應當包括自初步做出決定之時至正式做出決定之時的整段時間。根據《藥品監督行政執法文書規範》的規定，《行政處罰審批表》是對依法适用行政處罰的案件，由承辦人報請處（科）負責人審核，并經主管領導審批的文書。主管領導審批日期，即為藥品監管部門做出行政處罰決定的日期。由此可見，承辦人員填寫《行政處罰審批表》是藥品監管部門做出初步行政處罰決定的标志，主管領導簽字審批《行政處罰審批表》是藥品監管部門做出正式行政處罰決定的标志。既然填寫《行政處罰審批表》是藥品監管部門做出初步行政處罰決定的步驟，就理應包含在“做出行政處罰決定時”的應有之意中。具體地講，《行政處罰審批表》是在立案、調查取證階段結束，案件承辦人員認為案件違法事實清楚、證據确鑿、應當依法适用行政處罰之後，依照法律規定制作的載明初步做出的行政處罰決定的文書。該文書一經主管領導審批核準，就将成為做出正式行政處罰決定的文書。因此，案件承辦人員在填寫《行政處罰審批表》之時，應不再使用“涉嫌”二字。

　 　二、《行政處罰審批表》不再使用“涉嫌”二字，是确保《行政處罰決定書》制作依據有效性的需要。

　　根據《行政處罰法》和《藥品管理法》等相關法律的規定，藥品監管行政處罰應當制作《行政處罰決定書》，它是藥品監管部門對事實清楚、證據确鑿的違法案件，依照法定程序對違法當事人做出行政處罰決定，能夠直接送達和實施于當事人的正式法律文書。雖然經主管領導審批的《行政處罰審批表》也是正式的行政處罰決定文書，但它隻是藥品監管機關的内部文書，不能直接送達當事人或直接作為對當事人實施處罰的依據。《行政處罰決定書》的制作，應當以經主管領導審批的《行政處罰審批表》為依據，二者之間關于案由、事實與證據、法律依據、處罰的種類及幅度等主要内容的表述都應當保持一緻。由于《行政處罰決定書》中載明的内容必須是确定的，所以《行政處罰審批表》中就不能使用“涉嫌”的字眼表述案由。

　　那麼能否在拟處罰的案件合議後，下達《行政處罰事先告知書》時，案由就不再使用“涉嫌”二字呢？筆者認為，首先這不符合法律規定的不再使用“涉嫌”二字的條件。根據《藥品監督行政執法文書規範》的規定，“自做出行政處罰決定時”，案由不再使用“涉嫌”二字。而《行政處罰事先告知書》則是在行政處罰決定之前，告知當事人做出行政處罰決定的理由、違法事實、依據以及當事人依法享有陳述申辯權的文書。從規定來看，《行政處罰事先告知書》并不是一種做出行政處罰的文書，而僅僅是處罰機關在做出行政處罰決定之前向當事人發出的一種表明處罰意向和當事人權利等事項的告知文書。既然它是在“行政處罰決定之前”，而不是在“做出行政處罰決定時”制作的，下達《行政處罰事先告知書》時，案由就不再使用“涉嫌”二字顯然不符合規定條件，而且也不符合案件的辦理程序和規律。

無論從法理還是從法律的規定來看，《行政處罰事先告知書》下達之時，案件承辦人都不能像制作《行政處罰審批表》之時那樣為案件定性。行政處罰的調查程序還沒有結束，行政處罰案件實際上仍處于“涉嫌”狀态，需要繼續查證。案件的事實、證據、依據以及适用程序等還需要進一步确認，甚至還可能需要進行聽證程序處理之後才能為之定性。因此，下達《行政處罰事先告知書》之時，案由還應當繼續使用“涉嫌”二字。

　　綜上所述，藥品監管機關進行行政處罰，案件承辦人員在填寫《行政處罰審批表》之時，案由中可不再使用“涉嫌”二字。（作者系中國人民大學法學院教授 李元起）

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