電信全新融合工作舉措?作者:劉馨(國務院發展研究中心市場經濟研究所),今天小編就來聊一聊關于電信全新融合工作舉措?接下來我們就一起去研究一下吧!
作者:劉馨(國務院發展研究中心市場經濟研究所)
電信業是保障信息互聯互通和支撐數字經濟發展的關鍵基礎行業,發達國家電信市場大多經曆了由壟斷到競争的改革,并逐步對外資開放。近年來我國積極推進電信業對外開放,但與發達國家相比開放度仍然較低,特别是在競争壁壘與外資準入方面。為此,要順應電信業發展趨勢,堅持保障國家安全、有序推進開放的原則,對标國際先進規則和最佳實踐,以破除競争壁壘為突破口,發揮放寬外資股比限制、深化國有企業改革的牽引作用,強化監管制度建設,依托重點開放平台,促進電信業高水平開放和深層次改革。
一、我國電信業開放步伐加快,但開放度仍有待提高
電信業開放持續推進,近年來步伐明顯加快。入世以來,我國電信業(本文指國際标準産業分類第4版中的有線與無線通信活動)按入世承諾分業務、分批次逐步對外資開放。特别是2013年以來,我國依托多樣化開放平台進行風險壓力測試,先行放開部分增值電信業務,并逐步在全國推廣,電信業開放步伐加快。如上海自貿試驗區最先放寬或取消多項業務的外資股比限制;CEPA補充協議中允許香港服務提供者雇用的合同服務提供者以自然人流動方式在内地提供部分增值電信服務;北京服務業擴大開放綜合試點中取消3項增值電信業務的外資股比限制。
全國範圍内,電信業在外資準入、競争壁壘、監管透明度等方面進行了多項改革。2015、2016年分别允許移動号碼可攜帶和移動轉售業務,2015、2019年相繼取消部分增值電信業務外資股比限制等,降低了外商投資的門檻。同時,營商環境持續改善,外商開辦企業便利度提高,注冊平均時間由2014年的31天縮短到2020年的9天。這些改革舉措提高了我國電信業管理體制機制與國際通行規則的接軌程度,外資電信企業數量持續上升,截至2020年6月,獲批外資電信企業共266家,比2013年增長近7倍。
但我國電信業整體開放度仍然較低,與發達國家以及新興市場和發展中國家之間存在明顯差距。基于OECD服務貿易限制指數(以下簡稱STRI)這一衡量一國服務行業開放度的客觀評價指标,我國電信業限制程度較高,2020年我國電信業STRI為0.677,約為新興市場和發展中國家平均水平的1.6倍、OECD平均水平的3.6倍,約為英國、德國等開放程度高且競争力強的标杆國家的6倍,主要表現為較高的競争壁壘和相對嚴格的外資準入限制。
競争壁壘是制約我國電信業開放度提高的主要因素。2014—2020年,電信業STRI中競争壁壘分項指數評分一直為0.42,占總指數的61.4%,遠高于OECD平均水平和标杆國家水平。我國電信業市場競争性不足,特别是在基礎電信業務領域,細分市場主要由幾家主導企業構成,新企業進入市場的門檻較高。
外資準入限制也是制約電信業開放較為突出的因素。2020年,電信業STRI中外資準入限制分項指數評分為0.2,占總指數的30.2%,顯著高于OECD平均水平和标杆國家水平。除部分特定增值電信業務外,我國将電信業列入外商投資準入負面清單,設有較為嚴格的投資限制,降低了電信業開放度。
二、我國電信業高水平開放面臨多重體制機制障礙
利用STRI背後的政策規制數據庫,可以發現,我國電信業開放過程中,仍面臨較多體制機制障礙。
一是電信市場引入競争的力度不足。基礎電信業務各細分市場均存在主導企業擁有市場支配地位。受電信業發展階段以及行業本身發展特征的影響,我國電信業市場中尚未形成有效競争,主導運營商掌握通信網絡資源,新企業進入市場的門檻較高。而且,電信行業規制對市場競争的保護力度有待加強。目前,我國電信業監管制度不夠完善,對網絡運營商之間的互聯互通規制不足,容易導緻在位運營商通過提高接入價格來擡高新企業的進入壁壘。同時,我國暫不允許經營固定通信業務中的号碼攜帶及轉售業務,阻礙了新企業進入市場。
二是外資準入存在多方面制度障礙。外資股權比例限制較為嚴格,我國外商投資基礎和增值電信業務的持股比例分别不得超過49%和50%。而且,我國對外商投資電信企業的法律形态也設有限制,除在特定區域經營特定增值電信業務外,規定外資要以合資企業的形式從事經營活動,而OECD國家無此限制。另外,對基礎電信服務貿易的提供模式設有限制。我國僅允許以商業存在模式提供基礎電信服務,而包括标杆國家在内的大多數OECD國家均未設立此限制。
三是跨境數據流動受限且管理規則不完善。我國《網絡安全法》規定,關鍵信息基礎設施運營者在境内運營中收集和産生的個人信息和重要數據應當在境内存儲,而80%以上的OECD國家均未有此規定。另外,我國關于跨境數據流動規則有待完善。一方面缺乏數據流動監管細則,如對特殊情況下數據跨境轉移的條件未做具體規定;另一方面尚未建立國際通行的數據跨境流動規則,如86%的OECD國家允許個人信息僅可在隐私保護法相似的國家間跨境轉移、97%的OECD國家允許保障措施到位情況下可以跨境轉移個人信息等,我國對此尚無明确規定。
四是市場環境還需進一步完善。一方面,電信業監管制度有待健全,存在法律缺位問題。目前,我國還沒有正式出台電信法,對電信業監管缺乏頂層設計,監管政策存在一定滞後,導緻監管能力偏弱,抗風險能力不足。電信業部分業務涉及國家安全,有力的安全保障是電信業開放的重要前提,監管體系不完善一定程度上阻礙了電信業高水平開放步伐。另一方面,盡管近年來我國營商環境明顯改善,但仍有較大改進空間。例如,2019年我國企業開辦時間平均為9天,約為美國、英國的2倍,與國際先進水平還存在一定差距。
三、推進我國電信業高水平開放的思路
順應全球電信業發展趨勢,堅持保障國家安全、有序推進開放的原則,對标國際先進規則和最佳實踐,以破除競争壁壘為突破口,強化放寬外資股比限制、深化國有企業改革的牽引作用,加強引入競争相關政策措施的聯動,充分發揮重點開放平台的“試驗田”作用,探索關鍵性制度創新,做好風險壓力測試,推進全國層面電信業改革開放,促進電信業高質量發展和競争力提升。
一是優先推進改革難度小且實施效果明顯的制度改革。結合國際經驗和我國實際,找出容易改革的體制機制障礙,如進一步降低企業開辦時間等,提高電信業開放度。
二是重點推進具有牽引作用的制度改革。根據改革措施間的邏輯關系,進一步放寬外資股比限制、放松數據跨境流動限制、深化國有企業改革,帶動相關限制放開,提高電信業開放度。
三是結合市場成熟度分階段引入競争。通過深化國有企業改革,保護和促進競争,在此基礎上,引導新企業進入市場,提高市場有效競争程度。
四是以開放平台為依托探索高标準的制度創新。對于存在一定改革風險的政策,可先在具備條件的開放平台進行試驗。例如,可探索放寬企業法律形态限制、不設服務貿易提供模式限制、放寬跨境數據流動限制等措施。在風險可控的前提下,再逐步向全國推廣。
四、推進我國電信業高水平開放的政策建議
一是完善電信業負面清單管理制度。細化外商投資準入負面清單,全面理清電信業各項細分業務,有序放開外資準入限制。篩選出與國家安全不相關的業務,放寬或取消其外資股比限制;對于開放帶來較低風險的業務,加強監管,在風險可控的前提下适時放寬外資股比限制;對于涉及國家安全且當前監管能力難以控制開放風險的業務,繼續保持現行政策。同時,探索建立跨境交付、境外消費和自然人流動模式下的跨境服務貿易準入制度,推進電信跨境服務貿易開放。
二是深化電信業國有企業改革。區分電信領域國有企業經營業務類型,推進企業重組改革。對于其中從事競争環節業務的企業,推動混合所有制改革,保障監管部門有效監管。
三是根據行業改革階段及時調整引入競争的政策。加強對電信市場中主導運營商的規制,解決網絡外部性問題,如強制互聯互通、允許号碼可攜帶等,使新企業能夠以較低成本進入市場,提高市場競争度。市場競争足夠充分後,逐步取消不必要的規制,保障市場有效競争。通過引入競争,提高電信業資源配置效率,推動電信業高質量發展。
四是發揮政策聯動作用,提高政策有效性。加強對主導運營商的規制與深化國有企業改革相結合,有效引入市場競争。在主導運營商與非主導運營商電信網間互聯的規制方面,需同時要求強制網間互聯、網間互聯資費規制以及網間互聯協議公開,從而形成對主導運營商的有效規制。
五是加強監管制度建設,提升風險防控能力。對标國際先進規則,健全我國監管制度。在跨境數據流動方面,細化數據跨境流動規則,避免“一刀切”,在保障安全的前提下為跨境貿易活動提供必要便利。同時,加強頂層設計,通過完善監管制度,優化監管模式,充分利用現代監管方式保障安全,提升抗風險能力,為更高水平開放奠定基礎。
六是賦予重點開放平台更多權限,加大制度創新探索。加大對上海自貿試驗區、海南自貿港、北京市服務業擴大開放綜合試點等重點開放平台的支持力度,賦予更多改革權限,促進開放平台在放寬企業法律形态限制、放寬服務貿易提供模式限制、放寬跨境數據流動限制等方面加大制度創新探索力度,為全國擴大開放積累經驗。
來源: 光明日報客戶端
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