2009年12月1日，《深圳市城市更新辦法》（下稱“《辦法》”）實施，深圳邁入城市更新時代。如今十多年過去，深圳城市更新從“火爆狂歡”到“快速冷卻”，但得益于房價的瘋狂上升，深圳城市更新項目還是能夠在政府配套政策的不斷調整下得以持續發展，但仍難以掩蓋存在的發展困境及問題。

2020年12月30日，深圳市人民代表大會常務委員會正式公告了《深圳經濟特區城市更新條例》（下稱“《條例》”）。毫無疑問，本次《條例》的頒布實施必将有效地化解深圳城市更新項目的困境及問題，極大地推進深圳城市更新的健康有序發展。

筆者對《條例》與《辦法》進行比對，就其中的主要變化解讀如下：

關鍵詞：條例、政府統籌、公益優先、四分之三、單（雙）95、政府征收

《辦法》由深圳市人民政府制定并公布的，屬于地方政府規章，而《條例》由深圳市人民代表大會常務委員會制定并公告的，屬于地方性法規。根據《立法法》第八十九條規定，地方性法規的效力是高于本級地方政府規章的，因此，《辦法》變《條例》，在效力層級上明顯提高了等級。

《條例》是我國首部城市更新法規，本次立法升級除響應中央關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示範區的政策外，也為深圳城市更新工作提供了法治保障，亦進一步明确了深圳促進城市轉型升級、破解城市更新困境、提高城市更新高質量發展的遠大目标，體現了深圳敢于突破、敢于挑戰的創新精神。

《條例》在城市更新運作模式上作了較大的改變，由《辦法》原先規定的 “政府引導、市場運作”的原則改為“政府統籌、市場運作”的原則。

此後，深圳城市更新活動将在政府統籌的前提下，主要實行市場化運作的機制，政府負責定規劃、定政策、定标準，抓統籌、抓服務、抓監管，發揮引領作用，市場主體負責具體搬遷談判和項目建設實施，以實現政府和市場雙輪驅動，保持城市更新活力，達到合作共赢的目标。

《條例》對城市更新規劃計劃體系也予以調整，審批權限适當下放，總體規劃計劃體系較之前卻更為規範。

此外，市人民政府因優化營商環境以及行政審批制度改革的需要，可以按規定優化相關工作程序。例如，針對特殊綜合整治類城市更新活動相關工作程序做出了如下優化、簡化：

1. 綜合整治類城市更新項目僅增加不超過現狀建築面積百分之十五的電梯、連廊、樓梯、配電房等輔助性公用設施或僅對建築物外立面進行改造的，可以不進行城市更新單元計劃申報。

2. 舊工業區因消除安全隐患、完善産業及配套功能、改變空間環境品質等目的開展綜合整治類城市更新的，增加面積不超過現狀建築面積百分之十五的電梯、連廊、樓梯、配電房等輔助性設施的，可以适當簡化相關程序。

政府審批權限進一步下放，流程不斷優化簡化，城市更新項目的周期無疑将會大大縮短。

雖然《辦法》也涉及到了公共利益的規定，但《條例》直接将公益優先上升為基本原則，并作出了相應的具體規定：

1. 根據市住房發展規劃，舊住宅區拆除重建後優先用于公共租賃住房、安居型商品房和人才住房等公共住房建設。

2. 城市更新應當增進社會公共利益，并明确了加強公共設施建設，提升城市功能品質、拓展市民活動空間，改善城市人居環境等目标。

3. 無償移交給政府的公共用地中，用于建設與城市更新項目配套的城市基礎設施和公共服務設施的，應當優先安排，與城市更新項目同步實施。

4. 不動産權注銷登記完成後，實施主體應當先按照規劃要求向政府無償移交公共用地。

城市更新項目公益優先原則的确定，意味着項目貢獻率提高，市場主體更新意願可能會降溫，但政府公權力介入力度加大，項目推進的進程必将加快。

《辦法》中規定的城市更新方式有三種：“功能改變類”“綜合整治類”“拆除重建類”。《條例》将“功能改變類”納入了“綜合整治類”，二者合二為一，即現在隻有“綜合整治類”及“拆除重建類”兩類城市更新方式。

在實施綜合整治類更新方式時，《條例》針對建成區的不同予以區分并分别作出規定、調整，而《辦法》則沒有進行區分及作特别規定。如：

1. 舊住宅區和舊商業區實施綜合整治措施的，可以按規定啟用物業專項維修資金；

2. 舊工業區開展綜合整治類城市更新的，應當符合本市産業發展導向，并按要求向政府移交一定比例的用地、用房。

3. 對于已劃入綜合整治分區範圍的城中村，不得開展以拆除重建為主的城市更新活動。城中村内的現狀居住片區和商業區，可以由政府組織開展綜合整治類城市更新活動。

《條例》的這一變化，意在加強綜合整治類城市更新方式的比重，強調了“綜合整治”與“拆除重建”并重，減少以往一拆了之的簡單粗暴做法。

《條例》及《辦法》均明确規定了申報拆除重建類城市更新單元計劃前應當進行意願征集工作，但《條例》對更新意願比例進行了調高。

上調更新意願比例并新設市場退出機制，看似加大了城市更新項目申報的難度，實際是為了進一步規範城市更新活動，以推動城市更新工作從高速發展向高質量發展轉變。

“釘子戶”是城市更新活動中最為難以解決的問題，《辦法》僅規定了由政府組織實施的城市更新活動方可實施政府征收，對于其他實施形式，市場主體也隻能靠曉之以情，動之以理來解決問題。因此，為了能夠有效解決前述問題，《條例》新增了“政府征收”制度，這也是本次立法調整中最為重要的一項，也是大家最為關注的問題。之所以可以實施政府征收，這也是城市更新項目中包含了相當部分的公共利益所決定的。

“雙95”-舊住宅區已簽訂補償協議的專有部分面積及人數占比均不低于95%，符合比例要求且經人民政府調解未能達成一緻的，區人民政府可以對未簽約部分房屋實施征收。

“單95”-城中村合法住宅、住宅類曆史違建已簽訂補償協議的人數占比不低于95%，符合比例要求且經人民政府調解未能達成一緻的，區人民政府可以對未簽約部分房屋實施征收。

“強制執行”，被征收人不服征收決定又不申請行政複議或提起行政訴訟的，區人民政府可向人民法院申請強制執行。

“溯及力”，《條例》實施前已批準的舊住宅區和城中村拆除重建類城市更新項目，如相關比例符合《條例》要求的，可以适用征收的規定。

深圳市作為經濟特區之一，可以制定經濟特區法規和規章，并對法律、行政法規及地方性法規作變通規定。本次立法升級為政府作出征收決定、複議審查及法院裁判、強制執行進一步提供更強有力的依據，該項創新機制也體現了深圳務求解決城市更新搬遷難的決心。

1. 差别化實施策略，區人民政府按需确定重點城市更新單元并實施差别化城市更新策略。

2. 明确市場主體準入門檻，參與城市更新的市場主體必須是具有房地産開發資質的企業。

3. 建立健全公共參與機制，強調城市更新信息公開、暢通利益相關人及公衆的意見表達渠道，進一步體現“公衆參與”的原則。

4. 申報主體範圍調整，新增舊住宅區更新單元計劃應當由轄區街道辦事處負責申報。

5. 明确搬遷安置最低補償标準，“紅本房”采用原地産權置換的，按照套内面積不少于1:1的比例進行補償，其他類型房屋參照房屋征收規定協商确定。

6. 面積誤差處理，産權置換的實際面積不得少于約定面積，因誤差導緻超出面積在3%以内的，權利人無需支付超面積部分房價。

7. 明确建築物拆除及不動産産權屬注銷節點，在簽訂項目實施監管協議并辦理備案後方可按規定拆除建築物，建築物拆除後方可辦理注銷登記手續。

8. 明确有效期管理，城市更新單元計劃實行有效期管理，不符合有效期管理規定的，由城市更新部門确認并公告後失效。

9. 新增預告登記規定，搬遷補償協議簽訂後，市場主體可以按照約定向不動産登記機構申請辦理被搬遷房屋的預告登記。

10. 增加維持城市更新活動穩定有序開展及推進的保障、獎勵以及監督性條款。進一步規範市場主體開發行為，除給予行政處罰外，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

整體而言，本次以特區立法的形式對深圳城市更新制度進行了衆多大膽的創新建設，新制度的建設及原有制度的進一步規範，彰顯了深圳力求打破當下城市更新活動跌入深水期的決心，也體現了深圳“拓荒牛”的建設精神。《條例》确定了今後深圳城市更新工作的大原則、大方向，但相關實施細節、工作流程并未明确予以規定，同時，深圳在土地、房屋等方面本就存在難以解決的曆史遺留問題，以及“上有政策，下有對策”的投機取巧者、未來社會生活的高速發展可能帶來新情況等不穩定因素，未來仍十分有可能會出現新的問題，因此，後續仍需要出台相應的實施細則、辦法等配套政策進一步補充完善。但作為首部城市更新立法，《條例》有望能夠成為引領城市更新活動的綱領性文件，使深圳城市更新進入下一個黃金時期。

本文是為提供一般信息的用途所撰寫，并非旨在成為可依賴的會計、稅務、法律或其他專業意見。請向您的顧問獲取具體意見。

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