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一、永久基本農田概念

2020年1月1日起施行的《土地管理法》确立了永久基本農田概念。“永久基本農田”是在原《土地管理法》“基本農田”概念基礎上提出來的，它既不是在原有基本農田中挑選的一定比例的優質基本農田，也不是永遠不能占用的基本農田。按照《基本農田保護條例》的規定，永久基本農田是按照一定時期人口和經濟社會發展對農産品的需求，依據土地利用總體規劃确定不得占用的耕地，就是對法律規定的基本農田實行永久保護、特殊保護。一經劃定，在規劃期内必須得到嚴格保護，除法律規定的情形外，不得擅自占用和改變。

二、永久基本農田劃定

《土地管理法》第三十三條規定，國家實行永久基本農田保護制度。下列耕地應當根據土地利用總體規劃劃為永久基本農田，實行嚴格保護： （一）經國務院農業農村主管部門或者縣級以上地方人民政府批準确定的糧、棉、油、糖等重要農産品生産基地内的耕地；（二）有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低産田和已建成的高标準農田； （三）蔬菜生産基地； （四）農業科研、教學試驗田；（五）國務院規定應當劃為永久基本農田的其他耕地。 各省、自治區、直轄市劃定的永久基本農田一般應當占本行政區域内耕地的百分之八十以上，具體比例由國務院根據各省、自治區、直轄市耕地實際情況規定。

三、永久基本農田管理

（一）從嚴管控非農建設占用永久基本農田。

1.永久基本農田一經劃定，要納入國土空間規劃，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途，不得多預留一定比例永久基本農田為建設占用留有空間，嚴禁通過擅自調整縣鄉土地利用總體規劃規避占用永久基本農田的審批，嚴禁未經審批違法違規占用。

2.一般建設項目不得占用永久基本農田。

3.重大建設項目選址确實難以避讓永久基本農田的，在可行性研究階段，省級自然資源主管部門負責組織對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進行論證，報自然資源部進行用地預審；農用地轉用和土地征收依法報批。

4.深度貧困地區、集中連片特困地區、國家扶貧開發工作重點縣省級以下基礎設施、易地扶貧搬遷、民生發展等建設項目，确實難以避讓永久基本農田的，可以納入重大建設項目範圍，由省級自然資源主管部門辦理用地預審，并按照規定辦理農用地轉用和土地征收。

5.嚴禁通過擅自調整縣鄉土地利用總體規劃，規避占用永久基本農田的審批。

（二）重大建設項目、生态建設、災毀等占用或減少永久基本農田的，按照“數量不減、質量不降、布局穩定”的要求開展補劃，按照法定程序和要求相應修改土地利用總體規劃。

1.補劃的永久基本農田必須是坡度小于25度的耕地，原則上與現有永久基本農田集中連片，補劃數量、質量與占用或減少的永久基本農田相當。

2.占用或減少城市周邊永久基本農田的，原則上在城市周邊範圍内補劃，經實地踏勘論證确實難以在城市周邊補劃的，按照空間由近及遠、質量由高到低的要求進行補劃。

3.重大建設項目用地預審和審查中要嚴格把關，切實落實最嚴格的節約集約用地制度，盡量不占或少占永久基本農田。(1)重大建設項目在用地預審時不占永久基本農田、用地審批時占用的，按有關要求報自然資源部用地預審。(2)線性重大建設項目占用永久基本農田用地預審通過後，選址發生局部調整、占用永久基本農田規模和區位發生變化的，由省級自然資源主管部門論證審核後完善補劃方案，在用地審查報批時詳細說明調整和補劃情況。(3)非線性重大建設項目占用永久基本農田用地預審通過後，所占規模和區位原則上不予調整。

（三）臨時用地占用永久基本農田的建設項目的管理要求：

1.臨時用地一般不得占用永久基本農田，建設項目施工和地質勘查需要臨時用地、選址确實難以避讓永久基本農田的，在不修建永久性建（構）築物、經複墾能恢複原種植條件的前提下，土地使用者按法定程序申請臨時用地并編制土地複墾方案，經縣級自然資源主管部門批準可臨時占用，并在市級自然資源主管部門備案，一般不超過兩年，同時，通過耕地耕作層土壤剝離再利用等工程技術措施，減少對耕作層的破壞。

2.臨時用地到期後土地使用者應及時複墾恢複原種植條件，縣級自然資源主管部門會同農業農村等相關主管部門開展土地複墾驗收，驗收合格的，繼續按照永久基本農田保護和管理；驗收不合格的，責令土地使用者進行整改，經整改仍不合格的，按照《土地複墾條例》規定由縣級自然資源主管部門使用繳納的土地複墾費代為組織複墾，并由縣級自然資源主管部門會同農業農村等相關主管部門開展土地複墾驗收。

3.縣級自然資源主管部門要切實履行職責，對在臨時用地上修建永久性建（構）築物或其他造成無法恢複原種植條件的行為依法進行處理；市級自然資源主管部門負責臨時用地使用情況的監督管理，通過日常檢查、年度衛片執法檢查等，及時發現并糾正臨時用地中存在的問題。

（四）設施農用地占用永久基本農田的管理規定：

自然資源部 農業農村部《關于設施農業用地管理有關問題的通知》（自然資規〔2019〕4号）規定，種植設施不破壞耕地耕作層的，可以使用永久基本農田，不需補劃；破壞耕地耕作層，但由于位置關系難以避讓永久基本農田的，允許使用永久基本農田但必須補劃。養殖設施原則上不得使用永久基本農田，涉及少量永久基本農田确實難以避讓的，允許使用但必須補劃。

（五）永久基本農田必須堅持農地農用，堅決防止永久基本農田“非農化”。

1.禁止任何單位和個人在永久基本農田保護區範圍内建窯、建房、建墳、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他破壞永久基本農田的活動。

2.禁止任何單位和個人破壞永久基本農田耕作層。

3.禁止任何單位和個人閑置、荒蕪永久基本農田。

4.禁止以設施農用地為名違規占用永久基本農田建設休閑旅遊、倉儲廠房等設施。

5.對利用永久基本農田進行農業結構調整的要合理引導，不得對耕作層造成破壞。

（六）嚴格規範永久基本農田上農業生産活動。

1.按照“尊重曆史、因地制宜、農民受益、社會穩定、生态改善”的原則，在确保谷物基本自給和口糧絕對安全、确保糧食種植規模基本穩定、确保耕地耕作層不破壞的前提下，有序規範引導永久基本農田上的農業生産活動。

2.永久基本農田不得種植楊樹、桉樹、構樹等林木，不得種植草坪、草皮等用于綠化裝飾的植物，不得種植其他破壞耕作層的植物。在《自然資源部 農業農村部關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》（自然資規〔2019〕1号）印發前已經種植的，由縣級自然資源主管部門和農業農村主管部門根據農業生産現狀和對耕作層的影響程度組織認定，能恢複糧食作物生産的，5年内恢複；确實不能恢複的，在核實整改工作中調出永久基本農田，并按要求補劃。

（七）涉及占用永久基本農田的礦業權的處理辦法：

1.全國礦産資源規劃确定的戰略性礦産，區分油氣和非油氣礦産、探礦和采礦階段、露天和井下開采等情況，在保護永久基本農田的同時，做好礦産資源勘查和開發利用。(1)礦業權申請人依法申請戰略性礦産探礦權，開展地質勘查需臨時用地的，應依法辦理臨時用地審批手續。石油、天然氣、頁岩氣、煤層氣等油氣戰略性礦産的地質勘查，經批準可臨時占用永久基本農田布設探井。在試采和取得采礦權後轉為開采井的，可直接依法辦理農用地轉用和土地征收審批手續，按規定補劃永久基本農田。

2.非戰略性礦産，申請新設礦業權，應避讓永久基本農田，其中地熱、礦泉水勘查開采，不造成永久基本農田損毀、塌陷破壞的，可申請新設礦業權。煤炭等非油氣戰略性礦産，礦業權人申請采礦權涉及永久基本農田的，根據露天、井下開采方式實行差别化管理。對于露天方式開采，開采項目應符合占用永久基本農田重大建設項目用地要求；對于井下方式開采，礦産資源開發利用與生态保護修複方案應落實保護性開發措施。井下開采方式所配套建設的地面工業廣場等設施，要符合占用永久基本農田重大建設項目用地要求。

3.已設礦業權與永久基本農田空間重疊的，各級地方自然資源主管部門要加強永久基本農田保護、土地複墾等日常監管，允許在原礦業權範圍内辦理延續變更等登記手續。已取得探礦權申請劃定礦區範圍或探礦權轉采礦權的按上述煤炭等非油氣戰略性礦産管理規定執行。礦業權人申請擴大勘查區塊範圍或擴大礦區範圍、申請将勘查或開采礦種由戰略性礦産變更為非戰略性礦産，涉及與永久基本農田空間重疊的，按新設礦業權處理。礦業權人不依法履行土地複墾義務的，不得批準新設礦業權，不得批準新的建設用地。

（八）涉及占用永久基本農田的生态建設項目的處理辦法：

1.黨中央、國務院确定建設的重大生态建設項目，确實難以避讓永久基本農田的，按有關要求調整補劃永久基本農田和修改相應的土地利用總體規劃。

2.省級人民政府為落實黨中央、國務院決策部署，提出具有國家重大意義的生态建設項目，經國務院同意，确實難以避讓永久基本農田的，按照有關要求調整補劃。

3.其他景觀公園、湖泊濕地、植樹造林、建設綠色通道和城市綠化隔離帶等人造工程，嚴禁占用永久基本農田。

（九）生态退耕的處理辦法：

1.對位于國家級自然保護地範圍内禁止人為活動區域的永久基本農田，經自然資源部和農業農村部論證确定後應逐步退出，原則上在所在縣域範圍内補劃，确實無法補劃的，在所在市域範圍内補劃；非禁止人為活動的保護區域，結合國土空間規劃統籌調整生态保護紅線和永久基本農田控制線。

2.不得擅自将永久基本農田和已實施坡改梯耕地納入退耕範圍。

3.對不能實現水土保持的25度以上的陡坡耕地、重要水源地15-25度的坡耕地、嚴重沙漠化和石漠化耕地、嚴重污染耕地、移民搬遷後确實無法耕種的耕地等，綜合考慮糧食生産實際種植情況，經國務院同意，結合生态退耕有序退出永久基本農田。

4.根據生态退耕檢查驗收和土地變更調查結果，以實際退耕面積核減有關省份的耕地保有量和永久基本農田保護面積，在國土空間規劃編制時予以調整。

四、永久基本農田儲備區

為提高重大建設項目用地審查報批效率，做到快速保質保量補劃落地，在永久基本農田之外其他質量較好的耕地中，劃定永久基本農田儲備區。

優先劃為永久基本農田儲備區的耕地：

1.已建成的高标準農田，經土地綜合整治新增加的耕地，正在實施整治的中低産田。

2.與已劃定的永久基本農田集中連片，質量高于本地區平均水平且坡度小于15度的耕地。

3.城鎮周邊和交通沿線，依據《土壤污染防治法》列入優先保護類、安全利用類的耕地。

4.已經劃入“兩區”的優質耕地。

5.集中連片、規模較大，有良好的水利與水土保持設施的耕地等。

嚴禁劃為永久基本農田儲備區的耕地：1.位于生态保護紅線範圍内的耕地。2.依據《土壤污染防治法》列入嚴格管控類耕地。3.因自然災害和生産建設活動嚴重損毀且無法複墾的耕地。4.納入生态退耕還林還草範圍的耕地。5.25度以上的坡耕地。6.可調整地類等。

五、用地審批權限

（一）征收永久基本農田，由國務院批準。（二）根據《國務院關于授權和委托用地審批權的決定》（國發〔2020〕4号），國務院委托試點省、自治區、直轄市人民政府批準永久基本農田轉為建設用地和土地征收審批事項，試點期限為一年。試點省、自治區、直轄市人民政府名單如下：北京；天津；上海；江蘇；浙江；安徽；廣東；重慶。

六、永久基本農田保護重要法律政策目錄：

（一）《土地管理法》；

（二）《土地管理法實施條例》；

（三）《基本農田保護條例》；

（四）《國土資源部全面實行永久基本農田特殊保護的通知》（國土資規〔2018〕1号）；

（五）《自然資源部 農業農村部關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》（自然資規〔2019〕1号）。

來源：自然資源講壇

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