本文刊載于《中國科學院院刊》2022年第5期“專刊：建設世界科技強國——科技十年回顧與展望”

賀德方1 湯富強1 劉 輝2*

1 中華人民共和國科學技術部

2 科學技術部科技人才交流開發服務中心

黨的十八大以來的 10 年是我國科技改革廣度和深度全面拓展的重要時期，從科技領域拓展到經濟社會發展與國家安全各領域，改革的内涵和邊界不斷豐富發展。以同志為核心的黨中央高度重視科技改革，圍繞建設創新型國家和世界科技強國目标，加強科技創新和制度創新“雙輪驅動”，出台了實施創新驅動發展戰略的頂層設計文件，制定了深化科技體制改革的實施方案。各項任務全面落實，形成了系統、完備、有效的政策體系，2022 年新修訂實施的《中華人民共和國科學技術進步法》将這些改革成果固化為法律，上升為國家意志。本文系統回顧了十八大以來我國科技改革的 10 年曆程，總結經驗，凝練成果，分析形勢，審視問題，并探讨了面向未來的科技改革走向。

1 我國科技改革 10 年主要進展與成效

10 年來，我國科技改革始終以調動科技人員積極性和強化科技對國家發展與安全支撐為主線，按照頂層設計先行、立梁架柱跟進、改革攻堅聚焦、政策落地見效的整體脈絡，逐步确立了科技改革的“四梁八柱”制度框架，在重點領域和關鍵環節取得實質性進展，實現全面發力、多點突破、縱深發展，助推國家創新體系效能顯著提升。主要體現在以下 9 個方面。

1 健全國家科技治理體制，加強科技宏觀統籌

從國家宏觀層面加強科技治理和科技治理體系已成為趨勢。我國将完善科技宏觀治理機制作為科技改革的重要内容，加強對科技創新的職能統籌、要素統籌和監管統籌，推進國家科技治理體系和治理能力現代化。

加強科技宏觀管理職能統籌，組建國家科技咨詢委員會，建立國家科技領導小組與國家科技體制改革和創新體系建設領導小組；整合科學技術部、原國家外國專家局職能，重新組建科學技術部，并将國家自然科學基金委員會改由科學技術部管理，把科技創新工作和人才引進工作、基礎研究和應用研究統籌起來，推動科技管理職能從分錢、分物、定項目轉變為“抓戰略、抓改革、抓規劃、抓服務”。加強系統謀劃和頂層設計，動态編制發布并持續推動落實以 15 年為周期的國家中長期科技發展規劃和以 5 年為周期的科技創新規劃。加強各類創新要素統籌，推進項目、人才、基地一體化部署，優化整合中央财政科技計劃，強化科技計劃資源統籌與戰略聚焦。加強監管統籌，形成科技大監督格局。成立科技倫理委員會，建立分層分級的科技倫理治理體系。制定國家科技安全政策，增強科技安全保障能力。

2 建立科技攻堅和應急體制機制，強化國家戰略科技力量

科技已成為應對重大危機與突發事件的重要手段。科技改革圍繞國家戰略急需，加強戰略科技力量建設，建立科技攻堅和應急攻關體制機制，提高應急應變能力。在重大創新領域建設國家實驗室，重組全國重點實驗室體系，提升高水平研究型大學、國家科研機構、科技領軍企業的創新能力，加強協同創新，形成國家戰略科技力量體系化布局。探索構建社會主義市場經濟條件下的新型舉國體制，建立完善關鍵核心技術攻關組織體系和新冠肺炎疫情應急科研攻關機制，取得一批重大成果。

在基礎原材料、高端芯片、工業軟件、醫療器械、疫苗等方面的關鍵核心技術領域加強攻堅，在人工智能、量子信息等前沿領域前瞻部署實施一批戰略性、儲備性技術研發項目，為保障産業鍊、供應鍊和國家安全提供有力支撐。截至 2022 年 4 月 13 日，我國自主研發的新冠肺炎首款中和抗體有效藥物、99 款檢測試劑新産品已上市使用；29 款疫苗進入臨床試驗，7 款獲得了附條件上市或者緊急使用的批準，國内累計接種超過 33.06 億劑。

3 完善科研人員全職業生涯激勵政策，科研人員創新活力競相迸發

創新驅動實質上是人才驅動。科技改革以激發和調動人的創新創造積極性為出發點和落腳點，對不同職業生涯階段的科研人員實施針對性的支持政策，改革科技人才發現、培養、使用、引進、激勵等機制，構建具有全球吸引力和競争力的人才制度環境。

針對職業生涯早期（30 歲以前）的科研人員，設立專門的博士、博士後資助基金，允許其利用科研經費招收培養博士生。針對成長期（30—45 歲）科研人員，國家自然科學基金提高青年科學基金、優秀青年科學基金、傑出青年科學基金項目資助強度，2021 年青年科學基金資助數量已達 21072 項。國家重點研發計劃專門設立青年科學家項目，支持青年科技人才“挑大梁”。針對成熟期（45 歲以後）科研人員，加強戰略科學家、帥才科學家、領軍人才和團隊培養，在國家科技計劃中實行首席科學家負責制。深化院士制度改革，推動院士稱号回歸學術性榮譽性本質，發揮院士“四個表率”作用。對各類科技人才實行分類評價，即“幹什麼、評什麼”；建立以科技創新能力、質量、實效、貢獻為導向的科技人才評價體系。2012—2020 年，我國研發人員全時當量從 324.68 萬人年增長到 523.45 萬人年，連續多年居世界第一（圖 1）。

圖 1 2012—2020 年我國科研人員全時當量

4 強化對科研活動全鍊條政策支持，科研組織效率和科技産出質量進一步提高

以提高科研組織效率和增強原始創新能力為目标，建立覆蓋科研活動全鍊條的支持政策，形成從基礎研究到應用研究再到成果轉化的完備政策工具箱，提高我國科研活動投入産出效益。

加強财政資金對科研活動的穩定支持，建立完善基本科研業務費、中國科學院戰略性先導科技專項、科技創新工程等穩定支持機制。創新科研項目組織機制，系統改革國家自然科學基金，加強自由探索和國家目标導向相銜接；實行“揭榜挂帥”“賽馬制”等新型項目組織模式。完善研發過程管理制度，賦予科技領軍人才和科研單位更大的科研自主權；實行以信任為前提的經費管理方式，簡化預算編制、實行“包幹制”，讓經費更好地為人的創造性活動服務；實行重大科研基礎設施和科研儀器開放共享制度。強化科技成果轉化激勵機制，擴大稅收優惠政策惠及面，賦予科研人員職務科技成果長期使用權和所有權，充分激發科研人員轉化科技成果的積極性。2021 年，我國的基礎研究投入達 1696 億元，占全社會研發投入的比例達到 6.09%；全國技術市場合同成交額增至 2012 年的 5.79 倍（圖 2）。

圖 2 2012—2021 年全國技術合同數及成交額

5 構建覆蓋企業全生命周期的普惠性創新政策體系，企業創新内生動力有效激發

以激發企業創新動力為重點，注重産業政策與創新政策協同，優化、完善企業支持政策，加強對企業創新的競争前支持；對不同所有制類型、内外資企業一視同仁，實行普惠性政策；基本建立了覆蓋企業全生命周期的科技創新政策體系，推動企業成為技術創新決策的主體、研發投入的主體、項目組織的主體和科技成果轉化的主體。

對于種子期企業，建設由衆創空間、孵化器和加速器等構成的創業孵化體系，加強初期培育。對于初創期企業，出台天使投資和創業投資稅收減免政策，引導風險資本支持企業早期發展。對于成長期和成熟期企業，設立科創闆、創業闆、北京證券交易所，暢通科創企業上市直接融資渠道，實施高新技術企業所得稅優惠、國有科技型企業股權激勵、對國有企業實行研發投入視同利潤考核等政策，促進企業高水平研發和創新。對于各成長階段和各類型企業實行研發費用加計扣除、研發設備加速折舊等普惠性政策，将科技型中小企業加計扣除比例提高到 100%，彙算清繳由按年度改為按季度進行，讓企業及時受益。自 2012 年以來，企業享受加計扣除和高新技術企業稅收優惠政策減免稅額連續多年呈現高增長，超過中央财政科技投入水平，已成為激發企業創新動力的重要政策工具（圖 3）。

圖 3 2012—2020 年我國企業研發費用加計扣除和高新技術企業稅收政策減免稅額

6 推動高校與科研院所科研體制機制改革，增強原始創新策源能力

高校和科研院所是基礎研究的重要平台和高水平人才的聚集高地。以發揮高校、科研院所主觀能動性為重點，優化科研體制機制，激發創新活力，提升原始創新能力，增加高質量科技成果源頭供給。

強化高校基礎研究能力，統籌推進世界一流大學和一流學科建設；實施“珠峰計劃”，建立基礎學科、前沿科學研究中心，大力培養原創型人才。科研院所突出國家使命導向，推行章程管理，建立績效管理制度，探索建立以績效為導向的穩定支持機制，政府強化目标管理、減少微觀幹預，賦予法人更大自主權，充分調動創新積極性。高校和科研院所原始創新能力不斷提升，在國際科技論文和 PCT專利數量産出方面均實現多年快速增長。2020 年，我國國際科技論文産出數量增至 2012 年的 3.48 倍，PCT 專利數量增至 4 倍（圖 4）。

圖 4 2012—2020 年我國國際科技論文和 PCT 專利數量

7 打造區域科技創新中心和創新集群，形成區域創新發展“雁陣”格局

創新活動的區域集聚趨勢越來越突出，越是知識密集型經濟集聚趨勢越明顯。區域創新改革堅持重點突破、協同推進，對發達地區與欠發達地區同步推進創新驅動發展，東、中、西部各有側重；加快推動科技創新中心、改革高地、創新集群、東西部結對創新體制機制建設，推動區域創新協同發展。

建設北京、上海、粵港澳大灣區三大國際科技創新中心，打造具有全球影響力的創新策源地。在8個地區開展區域全面創新改革試驗，取得一批重要制度成果。推動國家自創區和高新區高質量發展，打造創新增長極。2020 年，國家高新區研究與試驗發展（R&D）經費内部支出占全國 R&D 支出達到 37.7%（圖 5）。推進創新型省份、創新型城市建設，加強京津冀、長三角、粵港澳大灣區等跨區域協同創新。各地方不斷強化創新支持力度，出台科技創新專門法律，地方财政科技投入實現持續增長。2021年，地方财政科技投入占央地總投入比重達 65.4%，在科技投入大格局中的地位和作用越來越重要。

圖 5 2012—2020 年國家高新區 R&D 經費内部支出和營業收入增長情況

8 完善科研誠信和科技倫理制度規範，引導科研行為堅守底線、向善而行

科研誠信是科技創新的“基石”，科技倫理是科研行動的“底線”，科技評價是科研活動的“指揮棒”。持續推動科研誠信、科技倫理、科技評價等方面制度建設，保障科研活動的有序開展。

大力弘揚科學家精神，加強作風學風建設；建立涵蓋科研活動全流程的科研誠信管理體系和部門聯合懲戒機制，在新修訂的《中華人民共和國科學技術進步法》中設立“監督管理”專章，嚴肅查處違背科研誠信要求的行為，對科研不端行為零容忍。健全科技倫理治理機制，出台加強科技倫理治理的意見；推行負責任的創新，守好倫理“底線”，引導科技向善。發揮科技評價“指揮棒”作用，開展項目評審、人才評價、機構評估改革；破除“四唯”傾向，避免評價結果與物質利益過度挂鈎，樹立以科技創新質量、能力、實效、貢獻為核心的評價導向。

9 堅定不移擴大科技對外開放合作，主動融入全球創新網絡

開放與合作是當前時代發展的大趨勢。面對國際環境的深刻變化，科技改革始終堅持科技開放合作不動搖，不斷拓展科技開放合作深度和廣度，積極主動參與全球科技治理，為解決全球科技難題與挑戰貢獻中國力量。

加強政府間科技合作，提升科技創新合作的層次和水平，與多個國家建立創新對話機制；實施“一帶一路”科技創新行動計劃，實施科技人文交流、共建聯合實驗室、科技園區合作、技術轉移 4 項行動，拓展政府、民間科技合作的領域和空間。深度參與并牽頭組織國際大科學計劃和大科學工程，有序開放國家科技計劃，鼓勵支持各國科學家共同開展研究。

小結

總的來看，10 年來，通過不斷深化科技改革，國家科技治理體系和治理能力進一步加強，國家創新體系整體效能顯著提升。2012—2021 年，我國全社會 R&D 費用支出由 1.02 萬億元增長到 2.79 萬億元，占國内生産總值（GDP）比重由 1.98% 上升到 2.44%，接近經濟合作與發展組織（OECD）國家平均水平；我國國家創新能力全球排名由第 34 位上升至第 12 位，邁進創新型國家行列。

2 世界主要國家科技改革趨勢

當前，百年變局、世紀疫情疊加，科技創新日益成為各國戰略的核心和大國博弈的焦點，主要創新型國家在科技改革方面出現新動向。

1 加強國家科技宏觀治理機制建設，強化對科技創新的戰略統籌

随着新興技術蓬勃發展和國家科技競争日趨激烈，在國家層面把握科技方向和發展機遇、推動經濟社會發展，已經成為一種必要手段。許多國家對科技頂層決策機制進行了改革，建立了由國家元首/政府首腦親自挂帥的國家科技創新戰略決策（議事）機構，以确保能從國家整體利益出發制定統一的科技創新戰略規劃和政策。例如：美國于 2021 年重新恢複了總統科學顧問一職，由其兼任科技政策辦公室（OSTP）主任，并首次将此職位提升為内閣層級；日本内閣府将綜合科學技術會議（CSIP）改組為綜合科學技術與創新會議（CSTI），由内閣總理大臣（首相）牽頭 ，強化科技創新決策“司令塔”地位。

2 政府對科技創新活動的幹預顯著增強，更加突出國家目标與使命導向

各國普遍認識到了科技創新在國家競争、構造國家發展新優勢中的關鍵作用，在保持學術獨立性的同時，在事關國家目标和公共利益的關鍵領域，采取了更有力的措施引導科技創新活動，從戰略、政策、要素配置等方面加強幹預。

1.加強了國家對中長期科技發展的導向。2018 年，德國聯邦政府發布《研究與創新為人民——高技術戰略 2025》，在每一個優先發展主題中，都确定了若幹使命和資助計劃時間表。

2.大幅提高對科技創新活動的資助強度與政策優惠力度。英國 2020—2021 年公共财政科研投入首次突破 100 億英鎊。德國《研究津貼法》提出，企業可根據研發人員支出和委托研究支出的 60% 申請研究補貼，每家企業最高補貼 50 萬歐元。

3.強化科技應急應變能力。為在新冠病毒疫苗競争中後來居上，美國推出“曲速行動”（OWS）計劃，綜合使用了政府采購、支持技術的多元化投資、廣泛的供應鍊管理和運輸交付系統等多種政策工具，使新冠疫苗的研發、生産、分發周期從 4—10 年壓縮到 10 個月以内。

3 更加重視颠覆性創新和未來技術，保持關鍵領域技術優勢

随着關鍵技術領域的競争日趨激烈，主要創新型國家提高政策力度并創新組織機制，注重利用财政、機構、産業等政策工具，拉動關鍵領域和未來技術領域的科技創新。具體包括：

1.加強對關鍵技術領域的研發資助力度。2018 年，美國《國家量子計劃法案》提出啟動一項為期 10 年的“國家量子計劃”，第一個 5 年撥款 13 億美元支持量子計算研發，從而保證美國在量子信息領域的領先地位。

2.創新颠覆性技術和未來技術研發組織機制。美國總統科技顧問委員會（PCAST）相關報告建議建立未來産業研究所，期望通過組織創新為未來産業的發展帶來新的革命性新範式，搶占未來技術制高點。英國在 2021 年模仿美國國防部高級研究計劃局（DARPA）成立了政府高級研究與發明署（ARPA)，推進高風險、高回報的颠覆性創新。

3.加強對關鍵技術的組織推進。美國在 2021 年 6 月由參議院通過的《美國創新與競争法案》基礎上，2022 年 2 月由衆議院修改通過了《2022 年美國創造制造業機會和技術卓越與經濟實力法案》（簡稱《美國競争法案》），提出設立“技術與創新局”（TIP Directorate），加強了對關鍵技術領域特别是信息、能源、生物醫藥等相關領域的支持 。

4 加大科技人才培養與引進力度，提高對頂尖人才的吸引力

近年來，世界各國以科技為核心的綜合國力競争逐步前移到基礎研究。各國在延續長期支持策略基礎上，加強了基礎研究支持及相應的人才隊伍建設。

1.放寬本國高端人才簽證要求。英國推出“全球精英簽證”且不設數額上限，以吸引世界上最頂尖的科學家、研究人員、技術人員到英國定居。

2.簡化人才流入管理并限制人才外流。美國政府于 2022 年優化 EB-2 高級人才申請“國家利益豁免”流程，為頂尖人才流入提供制度便利；并且，在《美國競争法案》中規定，禁止美國聯邦科學機構的任何人員參加任何外國政府的人才引進計劃。

3.持續加大本國科技人才支持力度。日本圍繞“諾貝爾獎計劃”目标，不斷增加面向青年研究人員的研究資金，營造青年研究人員獨立研究的環境，培養和留住具有專業知識且不拘泥于常規思維的人才，打造具備世界最高教育和研究水平的研究生院等。

5 更加注重開放科學與科技安全的平衡，保障科學發展與成果可控

開放科學主要包括科學知識（如出版物、數據、軟件及源代碼等）的開放獲取、開放科學基礎設施、社會主體的開放參與、與其他知識體系的開放對話和科學交流等。在知識分享和跨界交流合作等方面，科研體系轉向“開放科學”已成為常态。歐盟正在建立歐洲開放科學雲，加強歐盟資助項目成果與數據開放，并開發适應開放科學的學術評價體系與人員激勵機制。與此同時，在技術創新特别是涉及國家發展與産業競争技術方面，進一步加強了科技安全管理。《美國競争法案》提出，拟啟動“科研安全行動計劃”以防範其科研資助成果被國外獲取。此外，科睿唯安、德溫特等全球信息服務商在科技引文、專利等領域不斷加大信息資源建設和整合力度，逐步形成對科學數據的管控和壟斷能力，可能成為極限狀态下的限制性工具。

3 面向未來深化科技改革的思考與展望

相比于科技強國建設目标要求，我國國家創新體系還存在不适應、不完善之處，國家戰略科技力量還不夠壯大，科技支撐國家安全和戰略急需的長期積累和應變能力還不夠強。指出，科技領域是最需要不斷改革的領域。當前，科技創新由科研小領域向經濟社會大領域加速拓展，由“跟跑”為主轉向更多領域“并跑”“領跑”，由“底線思維”轉向“極限思維”。面向未來，需要聚焦制約科技自立自強最緊迫的痛點、難點發力，加強黨對科技工作的全面領導，發揮國家作為重大科技創新組織者作用；進一步加強科技領域的宏觀統籌，夯實原始創新基礎能力；把握科技全球趨勢發展動向，堅定不移深化改革，從實踐載體、制度安排、政策保障、環境營造上協同發力，提升國家創新體系整體效能，為建設世界科技強國提供有力支撐。

1

完善國家科技治理結構，增強科技創新整體統籌

進一步加強黨中央對科技創新的集中統一領導，完善國家科技宏觀管理體制，發揮社會主義市場條件下的新型舉國體制優勢，體現國家新發展格局、适應科技創新規律演變，加強國家重大任務、各類創新主體、創新要素投入的統籌力度，提升體系化能力和重點突破能力。

2

強化國家戰略科技力量，加強各類主體創新能力建設

對國家戰略科技力量進行系統化布局，通過體制機制設計和政策支持，加快建設以國家實驗室為龍頭的國家戰略科技力量；提升高校和科研院所原始創新能力和高質量成果供給能力，培育壯大科技領軍企業，形成創新能力突出、形态多樣、定位清晰的創新主體，建立一支更可依賴的國家戰略科技力量。

3

創新關鍵核心技術和未來技術組織機制，提高原創突破能力

完善關鍵核心技術攻關體制機制，探索适應前沿技術和未來技術的科研組織實施機制；全方位加強原創性基礎研究，強化對冷門學科、基礎學科和交叉學科的長期穩定支持；加強引領性、前瞻性技術布局，建立非共識項目和颠覆性技術的支持機制。

4

健全科技人才發展體制機制，造就更多高水平科技人才

完善科技人才發現、培養、使用、激勵機制，加強科研人員全職業生涯的政策貫通銜接，強化人才培育與項目、基地建設的結合；注重發揮戰略科學家作用，加大青年科技人才的培養支持力度，造就關鍵領域高水平人才隊伍，激發人才更好發揮作用。

5

優化科技投入結構，提高科技投入效率

建立多元化科技投入機制，穩步加強中央财政投入力度，強化對地方科技投入的引導和行動協調，綜合利用财政、稅收、金融、産業、社會組織等多重政策工具，引導企業資金、金融資本和各類社會資金投入科技創新。政府财政加大對基礎研究和共性技術研究投入力度，建立長周期持續穩定支持機制。發揮好市場配置資源的決定性作用，引導企業加大基礎研究投入。

6

着力優化科研生态，厚植創新土壤

加強科研誠信制度體系建設，健全科技倫理治理體制，加強作風學風建設，大力弘揚科學家精神，統籌發揮政府、單位和學術共同體對科研活動的外部規範和自律作用。加強科技倫理治理，強化價值觀引導，實行負責任的創新。健全以創新能力、質量、實效、貢獻為導向的科技人才評價體系，構建尊重創造、包容失敗、釋放活力的創新生态系統。

7

提高創新體系對外開放度，提升科技開放合作水平

更加積極主動地融入全球創新體系，突破國際科技創新合作壁壘，進一步拓展政府間國際科技合作，提高國家科技計劃開放程度；牽頭發起國際大科學計劃和大科學工程，擴大民間科技合作開放交流。設立面向全球的科學基金，實施訪問學者計劃，讓更多年輕人來中國深造，為世界培養人才。在開放的同時也加強科技安全管理，應對風險與挑戰。

賀德方 中華人民共和國科學技術部副秘書長。曾任中國科學技術信息研究所所長。主要研究領域：科技政策與管理、信息資源與共享等。出版《情報工程學的探索與踐行》等學術專著 10 餘部，發表《科技創新政策體系構建及實踐》等學術論文 70 餘篇，獲得省部級科技獎 8 項。參與、組織多項國家科技創新政策，以及科技進步法、科技成果轉化法的制定、起草與落實工作。

劉 輝 中華人民共和國科學技術部科技人才交流開發服務中心副研究員。主要研究領域為科技政策、科技評估等。參與出版《科技評估方法與實務》《創新政策影響評估手冊》《科技體制改革進展報告（2012—2020年）》等學術專著，發表《關于科技人才評價改革若幹重點舉措的探讨》等多篇學術論文。主持科學技術部戰略研究專項、科學技術部監督評估專項、北京市科技計劃研究項目等 10 餘項重要項目。參與多項國家科技政策的起草、制定與評估工作。

文章源自：賀德方, 湯富強, 劉輝. 科技改革十年回顧與未來走向. 中國科學院院刊, 2022, 37(5): 578-588.

DOI 10.16418/j.issn.1000-3045.20220412003

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