來源 | 劉曉博說樓市

作者 | 劉曉博

近日，一份關于中國行政區劃調整的建議，引起了廣泛的關注。

這份名為《“十四五”時期行政區劃設置思路與空間治理的探讨》的研究報告，作者是中國科學院地理科學與資源研究所的王開泳、陳田，發表在《中國科學院院刊》2020年第七期（公衆号“中國科學院院刊”摘要發布），“中國網”轉載。

報告主要作者王開泳 ，是中國科學院地理科學與資源研究所副研究員，中國科學院地理科學與資源研究所民政部理論政策研究基地常務副主任。民政部行政區劃調整評估特聘專家，中國行政區劃與區域發展促進會專家委員會秘書長。

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這篇報告的主要觀點是：

1、城鎮化是中國經濟社會與改革取得關鍵性突破的主要載體。中國經濟增長的潛力在結構調整上，而結構調整的出路在于跨地區要素的再配置，中國經濟的未來是空間重構。行政區劃作為一種空間治理的手段，是影響區域發展格局的重要因素，行政區級别變動與管轄範圍變動對區域發展格局産生直接影響。

2、随着社會經濟和城鎮化的持續快速發展，必須同步推進行政區劃調整，這有助于該地區整合要素資源，優化行政管理幅度，拉動地方經濟發展。

3、作為國家權力的空間配置方式，城市行政區劃調整的本質永遠都是政治的決策與權力的重置。因此，行政區劃作為一種行政資源優化配置的手段，其撤并整合與優化重組，深刻影響着空間治理體系的運行框架與成效。

報告提出了一系列具體建議：

1、積極培育全球中心城市。适應經濟全球化和全球經濟一體化的發展需要，高度重視全球中心城市在全球資源要素流動的通道和樞紐角色的作用，優化整合北京、廣州行政區劃設置，适度擴大上海、深圳等全球中心城市的行政管轄範圍。

點評：注意，這裡把北上廣深定位為“全球中心城市”。這個定位傳說了很久，未來看能否落實。（此前傳聞：中國将把北上廣深定位為全球中心城市，另外還有10到11個國家中心城市）

2、做大做強國家級中心城市。積極支持成都、武漢、鄭州、西安、南京等城市擴大行政管轄範圍，賦予國家中心城市更多的事權和财權，增強國家中心城市自主配置資源的能力；以國家中心城市為載體構建大都市圈，培育城市群發展極核，推動國家級城市群發展壯大。謀劃确立雄安新區副省級的行政建制，優化其内部行政區劃設置。

點評：注意，這裡把南京列入了“國家中心城市”，而目前希望納入的城市包括南京、杭州、青島、沈陽等。重慶、天津是國家中心城市，由于面積足夠大、而且是直轄市，所以沒有被提及。

3、大力支持區域性中心城市建設。圍繞京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、長江經濟帶、黃河流域生态保護和高質量發展等重大國家戰略，強化行政區劃保障支撐。支持國家戰略區的省會城市、經濟實力強市等區域性中心城市撤縣（縣級市）設區與管理幅度調整，促進城市行政區劃内部結構優化促進市轄區人口和管轄面積均衡。

4、穩步發展地區性中心城市。以城區人口50萬以上的地級市為重點，有序推進地區性中心城市市轄區擴容和優化重組，繼續加大力度解決一些地級市的“一市一區”、市轄區面積過小的問題。适時、穩妥在中西部地區增設地級市，促進中部地區發揮優勢加快崛起、西部大開發新格局加快形成。優化行政管轄幅度，一些人口面積過大的地級市或管理縣級政區過多的地級市，可以考慮分設一個地級市；處于幾個地級市交界，區位條件優越、經濟發達、發展潛力巨大的縣級市，可以整合周邊行政區，升格培育為地級市。

5、設立直轄市，縮小大省管轄幅度，推進扁平化管理。配合“一帶一路”倡議和城市群發展戰略，支持深圳、青島、大連、喀什升格為直轄市，充分發揮優勢地區增長極、穩疆固邊、帶動區域發展的作用。

6、推進小縣合并，促進區域空間整合。針對山西省、河北省等省份存在縣級行政區數量多、規模小的問題，積極穩妥、科學合理地有序推進小縣撤并，對人口規模低于15萬人、面積小于500平方公裡的小縣進行合并，減少行政資源浪費，優化生産要素合理配置。

7、謀劃建立市縣分等制度，提高行政資源優化配置能力。

8、将行政區劃調整納入各地“十四五”規劃，加強頂層設計。

9、深入推進省直管縣和擴權強縣改革，引導公共資源配置向縣域傾斜。

點評：

我一直呼籲中國要進行行政區劃改革。理由很簡單：

第一，中國是強政府模式，發展經濟的資源主要集中在政府手裡。随着經濟發展和人口流動，中國人口版圖發生了巨大變化，原有的行政區劃不适合時代。所以，應該考慮有計劃、有步驟地進行行政區劃改革。

以中東部為例，省級行政區劃在明朝前期就基本成型，到了清代隻是拆分了江南省、湖廣和甘陝而已。也就是說，中國如今14億人口了，但中東部的行政區劃跟1億人口時差不太多。這種超穩定的行政區劃，需要調整了。

第二，中國的省級區域偏少，造成了多數省級區域管轄面積、人口偏大，隻能增加層級來解決問題，形成了4級管理體制（國家—省—地級市—縣），層級過多。如果減少層級，必須增加省級區域。

以日本和越南為例，面積雖然非常小，但省級行政區域都遠超中國。日本都道府縣47個，越南58個省、5個直轄市。中國也應該适當拆分人口大省、土地面積大省，增加直轄市和省的數量。

第三，中國正在圍繞中心城市構建都市圈和城市群，但很多中心城市面積不夠大。以中國的體制，中心城市最好能擴張到1萬平方公裡，這樣帶動能力會大大提高。

上圖是中國主要城市的陸地面積（其中長春剛剛擴容過，表格裡是合并公主嶺市之前的面積）。

可以看出，深圳、廈門最應該擴容。至于上海、廣州、鄭州、南京、武漢等中心城市，面積也不夠大。

北京看起來面積不算小了，但由于北部、西部多是山地，目前被迫向東、向南發展，也應該把廊坊的多個市縣劃給北京，以解決空間不足的問題。至少廊坊的北三縣應該給北京。

至于濟南，為了實現跨黃河發展，也應該再把齊河縣劃給它。而海南全省的行政區劃調整也應該盡快進行，本島東西南北中設立5個地級市就足夠了，也就是說三亞、海口都應該擴容。

當然，中國還應該增加更多直轄市。其中最應該升格為直轄市的，是深圳。深圳如果要升格為直轄市，可以把東莞、惠州、汕尾并入。中國目前4大直轄市，2個在華北、1個在華東、1個的西南，南方缺少1個直轄市。

至于是否如報告所說，青島、大連和喀什也升格為直轄市，是可以探讨的。大連目前經濟總量連煙台都不如了，升格大連、拆分遼甯沒有多大必要。而青島、甯波和擴大面積之後的廈門，可以考慮直轄。

至于新疆，可以拆為兩個省，或者把烏魯木齊升為副省級城市，定位為國家中心城市，喀什升直轄市必要性不大。

另外，蘇州、鄭州也應該升格為副省級城市。

總之，行政區劃調整是非常有必要的，的确可以解放生産力，帶動更多地區的發展

最近一段時間，國家行政區劃調整的步伐明顯在加快。2020年以來，先後有長春、煙台、成都、南通、蕪湖、邢台等城市進行了行政區劃調整，其中長春是“外延式”擴容，其他城市是“内涵式”擴容（撤銷代管的市縣，增加市區面積）。

由此可見，自2019年11月十九屆四中全會的《決定》提出“優化行政區劃設置，提高中心城市和城市群綜合承載與資源優化配置能力，實行扁平化管理，形成高效率組織體系”以來，國家對行政區劃調整越來越重視，步伐越來越快。

本月，深圳、珠海、汕頭、廈門即将迎來“特區建立40周年”，在這個特殊的年份裡，深圳和廈門是否會如願擴容，不妨讓我們拭目以待。

個人一直深信：深圳擴容隻是時間問題。中國比較全面的行政區劃調整，也隻是時間問題。未來增設更多的省、直轄市，都是可以期待的。

中科院這份報告的主要内容（點擊查看）

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