北京市朝陽區人民法院

行政判決書

（2018）京0105行初152号

原告：北京丘比食品有限公司

被告：北京市朝陽區食品藥品監督管理局

原告北京丘比食品有限公司（以下簡稱丘比公司）不服被告北京市朝陽區食品藥品監督管理局（以下簡稱朝陽區食藥局）食藥監管行政處罰，向本院提起行政訴訟。本院于2018年1月26日受理後，依法向朝陽區食藥局送達了起訴狀副本及應訴通知書。經審查本院認為北京京客隆商業集團股份有限公司華安店（以下簡稱京客隆華安店）與被訴的行政處罰決定有法律上的利害關系，應依法追加其為共同原告參加訴訟，京客隆華安店已向本院明确表示放棄實體權利，因此本院不再予以追加。本院依法組成合議庭于2018年4月26日公開開庭審理了本案。案件于2018年6月13日中止審理，于2018年11月28日恢複審理，現已審理終結。

朝陽區食藥局于2017年10月18日作出（京朝）食藥監食罰〔2017〕291039号《行政處罰決定書》（以下簡稱《處罰決定書》），認定京客隆華安店于2017年6月26日銷售了丘比菠蘿果醬1瓶（170克/瓶），生産日期2016年3月16日，售價6.9元，還未開封發現瓶内有一塊黑色異物。2017年8月16日，朝陽區食藥局組織京客隆華安店、舉報人和兩名執法人員一起，共同在場打開果醬包裝，仔細驗證瓶内黑色物質。現場将果醬打開後置于純白色無異物的盤子内，拍照取證并由三方共同簽字确認果醬中有一塊黑色異物。京客隆華安店經營的混有異物的食品違法所得6.9元，貨值金額6.9元。該店的上述行為違反了《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）第三十四條第（六）項的規定，“禁止生産經營下列食品、食品添加劑、食品相關産品：（六）腐敗變質、油脂酸敗、黴變生蟲、污穢不潔、混有異物、摻假摻雜或者感官性狀異常的食品、食品添加劑”，構成了經營混有異物食品的違法行為。依據《食品安全法》第一百二十四條第一款第（四）項的規定，對京客隆華安店給予如下處罰：1、沒收違法所得6.9元；2、罰款50 100元。

丘比公司訴稱，一、關于本案基本事實的說明。2017 年 7月3日，丘比公司接到京客隆華安店的通知，丘比公司生産的瓶裝菠蘿果醬産品(170g)被一名顧客（闫某）投訴，京客隆華安店要求丘比公司自行解決。投訴人闫某索賠不成，即向朝陽區食藥局舉報，朝陽區食藥局的派出機構安貞街道食品藥品監督管理所（以下簡稱安貞食藥所）受理并予以立案。2017年8月16日，在京客隆華安店員工、闫某和丘比公司員工三方見證下，安貞食藥所的執法人員現場将涉案産品打開後倒入白色盤子中，然後翻找出一個不明顯的黑色點塊狀物質并拍照，除此之外未作進一步檢驗和鑒定。丘比公司員工不認可該黑色點狀塊物質為異物，因此拒絕在書面記錄上簽字。書面記錄上隻有京客隆華安店員工、闫某以及安貞食藥所的執法人員的簽字。京客隆華安店接受行政處罰後，直接向丘比公司追償50 106.9元，丘比公司已經向京客隆華安店進行了支付，但是京客隆華安店仍将丘比公司的菠蘿果醬産品鎖碼下架。二、不服行政處罰的理由。1、朝陽區食藥局僅憑肉眼觀察，未經過檢驗、檢測、鑒定就認定涉案的丘比菠蘿果醬産品違反《食品安全法》的規定，屬于事實認定不清、缺乏最基本的證據。2、根據現行相關食品國家标準及食品加工工業的常識，果醬産品的原料中有可能存在肉眼可見的黑色點狀物質，由于這些物質對人體健康無害，是可以被允許存在的。朝陽區食藥局應當是将上述物質誤認為法律所禁止的“異物”的可能性非常大。3、安貞食藥所和朝陽區食藥局的調查程序、作出處罰決定的程序存在違法。4、丘比公司有充分證據證明其菠蘿果醬産品中不可能混入法律所禁止的“異物”。三、懇請法院充分考慮職業舉報人給市場經營秩序造成的消極影響，對涉及惡意舉報的行政處罰案件作出公正、合法的裁決。基于以上事實與理由，請求法院依法撤銷被訴《處罰決定書》。

丘比公司在指定期限内向本院提交如下證據材料……

朝陽區食藥局在法定期限内向本院提供如下作出被訴行政處罰決定的證據和規範性法律文件依據……

經庭審質證，本院對上述證據認證如下：

（一）朝陽區食藥局提交的證據材料系在作出被訴行政處罰決定前收集、調取，調取手段合法，證據材料具有真實性及與本案具有關聯性，能夠證明朝陽區食藥局作出被訴行政處罰決定執法工作的基本情況。

（二）丘比公司提交的證據1能夠證明被訴行政處罰決定的内容及被投訴産品的情況；證據2能夠證明丘比公司實際承擔被訴行政處罰決定确定的繳納罰款義務；證據3-12及證據14、15能夠綜合證明丘比公司生産的菠蘿果醬從原料中的菠蘿碎米、白砂糖等方面均存在出現黑色點狀物質的可能性。證據13與本案被訴行政處罰決定的合法性審查無直接關聯，本院不予采納。

根據上述有效證據及當事人當庭陳述，本院經審理查明：2017年7月4日，朝陽區食藥局接舉報人舉報稱其于2017年6月26日在京客隆華安店購買的丘比菠蘿果醬混有異物，并提交購物小票及其舉報的産品實物。2017年7月10日，經批準，朝陽區食藥局對舉報事項予以立案。同日，朝陽區食藥局對京客隆華安店進行現場檢查，現場檢查了涉及的食品并要求該店提供相應證照和進貨查驗記錄等材料，京客隆華安店按要求提供了部分材料。同時，該局對京客隆華安店委托代理人康全勝進行詢問調查，該店委托代理人認可丘比菠蘿果醬由該店經銷且混有異物，并提交供貨商許可證、食品出廠檢驗合格證、進貨單據等材料，但不能提供丘比菠蘿醬的進貨票據。2017年8月16日朝陽區食藥局組織京客隆華安店委托代理人、舉報人對涉案丘比菠蘿果醬進行開瓶檢驗拍照取證，并由京客隆華安店代理人、舉報人及現場執法人員共同在《現場檢查筆錄》中簽字确認果醬中有一塊黑色異物。庭審中，丘比公司認可其工作人員參加了上述朝陽區食藥局組織的開瓶檢驗，但稱其工作人員現場提出不認可果醬中的物質屬于異物，并要求對涉案物質進行進一步檢驗，因朝陽區食藥局未予支持，故未在筆錄中簽字确認。但上述《現場檢查筆錄》中的參加人員中沒有體現出丘比公司參加了上述檢驗行為，亦未将丘比公司的意見予以記錄。2017年8月8日，朝陽區食藥局向京客隆華安店送達（京朝）食藥監食聽告〔2017〕290008号《聽證告知書》，告知其涉嫌經營混有異物的食品的行為，違反了《食品安全法》第三十四條第（六）項的規定，依據《食品安全法》第一百二十四條第一款第（四）項的規定，拟對京客隆華安店進行如下處罰：1、沒收違法所得6.9元；2、罰款5萬元以上7萬元以下。根據相關法律規定，該店有權要求聽證。此後，朝陽區食藥局出具《案件調查終結報告》并經過内部合議。因情況複雜，朝陽區食藥局在規定期限内不能辦結，經審批将辦理期限延長30個工作日。2017年10月18日，朝陽區食藥局經審批作出被訴《處罰決定書》、（京朝）食藥監食責改〔2017〕290031号《責令改正通知書》、《行政處罰繳款書》，并向京客隆華安店送達。京客隆華安店已履行了繳納罰款的義務，丘比公司作為涉案食品生産方向京客隆華安店支付了相應款項。

本院認為，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條的規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。據此，與行政行為有利害關系是衡量行政訴訟原告主體資格的标準。本案中，丘比公司基于民事合同關系承擔被訴處罰決定确定的罰款義務，該事項并非基于行政規範産生的義務，不能成為丘比公司具有主體資格的理由。本案的關鍵在于朝陽區食藥局在被訴處罰決定中對丘比公司生産的丘比菠蘿果醬所作的“混有異物”的事實認定是否影響了丘比公司的權利義務。考察被訴行政處罰決定的内容，考慮到該決定的相對人雖為食品銷售商，但決定中有對食品生産者即丘比公司生産的商品違反《食品安全法》規定的認定内容，違法性的評價勢必對生産者的權利義務産生一定實際影響。因此，從充分保證訴訟權利的角度出發，本案應認定丘比公司的主體資格，但其作為原告能主張的權利範圍應區别于行政處罰的直接相對人。

依據《食品安全法》第六條第二款的規定，朝陽區食藥局是朝陽區範圍内承擔食品藥品監督管理職責的行政機關。《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第二十條規定，行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。本案違法行為發生地位于朝陽區，因此，朝陽區食藥局作為食品藥品監督行政主管部門具有作出被訴行政處罰決定的法定職權。

綜合丘比公司、朝陽區食藥局的訴訟意見，本案的争議焦點在于朝陽區食藥局認定丘比公司生産的涉案“丘比菠蘿果醬”構成“混有異物”，調查是否充分、認定依據是否充分及其執法程序是否适當。因此，此案的審理涉及對《食品安全法》第三十四條第（六）項規定中“混有異物”的理解和食品安全執法中應采取何種适當程序保障生産商程序權利問題。

一、關于對法律規定中“混有異物”的理解。

本案中，朝陽區食藥局作出被訴行政處罰決定認定了丘比公司生産的“丘比菠蘿果醬”混有異物，屬于違反《食品安全法》第三十四條第（六）項中規定的食品。“混有異物”的概念在該法文本中并無明确解釋，因此，食品安全執法中應結合立法本意并考慮食品生産、流通等流程環節的實際流轉情況，綜合合理因素予以理解判定。對此，本院認為，從《食品安全法》第三十四條的規定看，該條采取列舉方式羅列了十一種禁止生産經營的食品、食品添加劑、食品相關産品。首先，從文義上分析，均涵蓋生産經營的相關産品可能危害人體健康的含義。朝陽區食藥局作出處罰決定直接适用的該條第（六）項，其内容規定為“腐敗變質、油脂酸敗、黴變生蟲、污穢不潔、混有異物、摻假摻雜或者感官性狀異常的食品、食品添加劑”，上述規定中并列描述的違法行為種類亦均含有食品危害身體健康安全的含義。其次，從食品生産、加工、流通的環節分析。食品生産過程中從最初原料到加工成可食用的食品，其涵蓋原料采集、存儲、物流、加工、包裝等諸多環節，客觀上食品中混有異物可能由食品原料混入、接觸人員混入、設備設施混入、環境衛生導緻等多種因素引發。将上述法律規定中的“異物”解釋為一切所謂異物的禁止混入并非尊重現實的理性理解。第三，從立法宗旨分析，食品安全立法的本意是保證食品安全，保障公衆身體健康和生命安全。僅從詞義上看，“異”有不相同之義，“異物”含有不應存在而存在，不應進入而進入的語義。但綜合考察《食品安全法》的立法本意，上述法律規定中的“混有異物”應是指食品中混有與食品屬性不同、影響食品質量安全且可能對人體健康造成傷害的物質。比如衛生不達标混入的生物類異物、接觸人員混入的毛發類異物等等。如果是食品原料本身的物質應是按照食品生産加工工藝要求不能混入的物質。

二、關于食品安全執法中，“混有異物”的認定标準和方式。

如前所述，食品在加工過程中可能在諸多環節出現“異物混入”的可能，因此，食品安全執法中對所謂“異物”的判定不能簡單一概而論，更不能簡單化地僅憑借感官觀察即判斷形成結論，而是應根據不同情況分類區别對待。首先應該說明的是，行政審判中法院應肯定也尊重食品安全行政執法人員享有的判斷權，認可行政執法人員可以結合食品屬性、配料成份，依托于執法中形成的專業知識、執法經驗，憑借感官對食品中出現的“異物”作出符合普通常識的執法判斷。但顯然行政執法中的判斷标準應不同于社會公衆的普通常識判斷，而應根據《食品安全法》第三十四條第（六）項規定的立法本意，結合食品配料表中的食品原料屬性及食品本身屬性、加工工藝流程等因素綜合判斷“混有異物”的違法事實能否成立。本院認為，對食品中發現的“異物”進行初步、必要的屬性判斷，是食品安全執法中直接決定能否構成前述法律規定的違法事實的必要基礎。其初步判斷至少應涵蓋感官判斷下異物的屬性、異物混入的來源、食品加工工藝、是否構成法律規定中的“異物”，必要時應啟動鑒定程序進行深入調查核實。

三、關于對此類執法程序設置合理性的認識。

行政執法活動應遵循法定程序。本案中，朝陽區食藥局在以京客隆華安店為行政處罰相對人的執法程序中，依照行政處罰的法定程序履行了法定步驟和環節，行政處罰的程序并無不當。丘比公司作為涉案食品的生産商并不享有《行政處罰法》規定的行政處罰相對人應享有的陳述、申辯等程序性權利。但本院認為，由于處罰決定中涉及對丘比公司生産食品違法性的認定，為查清案件事實，準确适用法律，保證收集的定案證據的完整性、真實性和證明效力，行政執法機關應賦予食品生産商就其生産食品涉嫌違法定性的陳述、申辯權利。該程序的設置并非法定要求，但由于未給予生産商相應權利，導緻事實認定不清的法律後果，應由行政機關承擔。

綜合以上分析，本院認為，本案中朝陽區食藥局執法人員雖組織舉報人、被舉報人進行了開瓶檢查，雙方亦認可涉案果醬中有一塊黑色異物。但結合丘比公司提交的證據可判定，從菠蘿果醬原料中的菠蘿碎米、白砂糖等因素考慮，涉案“丘比菠蘿果醬”均存在出現黑色點狀物質的可能性。顯然，朝陽區食藥局的執法調查并未結合原料的屬性及果醬生産加工工藝的國家标準對果醬中出現黑色點狀物質是否屬于合理範疇進行分析判斷。丘比公司雖認可參加了朝陽區食藥局組織的開瓶檢查，但從朝陽區食藥局被訴執法程序的證據中未能體現丘比公司參加了開瓶檢查，亦未證明出于查明案件事實的需要給予丘比公司就涉案食品涉嫌違法的定性陳述、辯解的權利，即迳行作出“混有異物”的事實認定，朝陽區食藥局作出的涉案“丘比菠蘿果醬”的事實認定證據不足、法律适用錯誤。

綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）、（二）項之規定，判決如下：

撤銷被告北京市朝陽區食品藥品監督管理局于二〇一七年十月十八日作出的（京朝）食藥監食罰〔2017〕291039号《行政處罰決定書》。

案件受理費50元，由被告北京市朝陽區食品藥品監督管理局負擔（于本判決生效後十五日内繳納）。

如不服本判決，可在本判決書送達之日起15日内，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人人數提出副本，同時交納上訴案件受理費人民币50元，上訴于北京市第三中級人民法院。

審　　判　　長　　　朱軍巍審　　判　　員　　　唐偉偉人 民 陪 審 員　　　陳　恺

二〇一八年十二月二十八日

法　官　助　理　　　劉會霞書　　記　　員　　　趙　越

新野市場監督管理局

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