01

引言

《标準化法》規定國家标準、行業标準分為強制性标準和推薦性标準。随着市場經濟的發展和國際接軌的需要，強制性标準出現了全文強制和條文強制兩種形式，于是，标準中出現了強制性标準中的推薦性條款和推薦性标準中的強制性條款新形式。問題是，當一個強制性标準中同時存在強制性和推薦性條款時，兩者的關系該如何理解？當推薦性标準中出現強制性條款時是否應當強制實施？推薦性标準和條款自願采用是否在任何情況下都适用？如果不是，在何種情況下可以轉化強制實施？本文拟從一件行政訴訟案件出發，就強制性标準和推薦性标準進行梳理，并對推薦性标準強制适用的法律依據和适用情形進行分析和限定，以期為執法實踐提供參考。

02

基本案情

2016年12月22日，上海市甲區市場監管局根據上海市質量技監局《上海市企業産品标準自我聲明公開和監督管理試行辦法》第十五條的規定，對轄區内企業産品标準自我聲明公開信息開展監督檢查。檢查中，甲區市場監管局發現J公司備案的企業标準Q31/009-2016中5.4條“負重試驗”采用的負重砝碼質量為0.1kg、0.2kg、0.5kg和1kg，低于GB 18006.1-2009《塑料一次性餐飲具通用技術要求》6.6條“負重試驗”負重砝碼質量為3kg的規定。甲區市場監管局認為：J公司是一家生産一次性塑料杯的企業，而一次性塑料杯屬一次性聚丙烯餐飲具，系列入《生産許可證》目錄的産品，根據《食品用塑料包裝、容器、工具等制品生産許可審查細則》（以下簡稱《審查細則》）“（六）食品用工具産品生産許可審查規則”7.2、7.3和《标準化法條文解釋》第十四條第3點的規定，J公司的企業标準應當符合GB 18006.1-2009的相關規定。2016年12月22日，甲區市場監管局作出《責令整改通知書》，責令J公司修改企業标準中5.4條，使其符合國家标準GB 18006.1-2009的相關規定。

2017年1月20日，J公司對上述《責令整改通知書》不服，向市質量技監局提出行政複議申請。經調查審理，市質量技監局于2017年3月20日作出《行政複議決定書》，維持了甲區市場監管局作出《責令整改通知書》的具體行政行為。

J公司仍不服，向甲區人民法院提起訴訟，要求撤銷甲區市場監管局和市質量技監局作出的行政行為。2017年6月30日，甲區人民法院經審理後認為，甲區市場監管局責令J公司修改企業标準使其符合國家标準規定的行為并無不當，責令整改行為認定事實清楚，适用法律規範正确，行政程序合法。市質量技監局在收到行政複議申請後，經調查審理，在法定審理期限内作出行政複議決定，合法有效，駁回J公司的全部訴訟請求。

03

争議焦點分析

（一）關于強制性标準和推薦性标準

《标準化法》第七條規定“國家标準、行業标準分為強制性标準和推薦性标準。保障人體健康，人身、财産安全的标準和法律、行政法規規定強制執行的标準是強制性标準，其他标準是推薦性标準”。從該條規定看，國家标準分為強制性标準和推薦性标準兩類，其中，強制性标準又分“保障人體健康，人身、财産安全”的标準和“法律、行政法規規定強制執行的标準”。對于後一類強制性标準在實踐中也存在兩種情況，一種是尚未發布的标準；一種是已發布的推薦性标準，經法律、行政法規規定可轉化為強制性标準。如依據《工業産品生産許可證管理條例實施辦法》所指定的實施細則中使用的标準中有些是推薦性标準，但這些推薦性标準在工業産品生産許可證審查、檢驗、生産的範圍内應屬強制性标準。

（二）關于強制性條款和推薦性條款

國家質檢總局2000年發布實施了《關于強制性标準實行條文強制的若幹規定》，其中第二條規定“強制性标準可分為全文強制和條文強制兩種形式”。自此，強制性标準就出現了強制性條款和推薦性條款兩種形式。根據《标準化法》第十四條的規定，強制性條款必須執行，推薦性條款可以自願采用。但實踐中就出現了一個問題，當一個強制性标準中同時存在強制性條款和推薦性條款時，兩者的關系究竟如何理解和處理？

筆者認為要視具體情況而定。如果推薦性條款與強制性條款之間相互獨立、并無關聯，而且也沒有其他的法律和行政法規規定、也無指令性文件時，推薦性條款的理解和執行較為容易，即由企業決定自願采用；否則，要看推薦性條款與強制性條款之間的關系及相關法律法規的規定。例如GB 18580-2017《室内裝飾裝修材料 人造闆及其制品中甲醛釋放限量》的前言中明确“本标準第4章為強制性的，其餘為推薦性的”，其中，第4章中規定的是甲醛釋放限量值，第5章規定的試驗方法，包括測定的方法、測定的箱件尺寸。實踐中試驗方法與限量值直接相關，因此，其試驗方法雖為推薦性條款，但在該标準未提供其他等效試驗方法的情況下，對于企業而言是唯一的選擇。

（三）關于推薦性标準和推薦性條款的強制執行

《标準化法條文解釋》第十四條第3點指出“推薦性标準一旦納入指令性文件，将具有相應的行政約束力”。從指令性文件字面理解，其含義應包括：一是發布主體，即制發單位對接受單位有行政管理權、宏觀管理權或業務指導權，制發單位與接受單位之間存在隸屬關系或監督、指導關系；二是主體權限，即指令性文件的内容應屬制發主體的權限範圍；三是效力範圍，即推薦性标準具有的行政約束力應在指令性文件所限定的範圍内。從實踐看，指令性文件的外延應包括法律、法規、強制性标準等。

結合前述分析，推薦性标準和條款強制執行的途徑主要以下幾種：一種是法律和行政法規的規定，在法律、行政法規規定的範圍内必須執行；第二種是企業自我承諾執行并明示，如在産品或其包裝上标注的推薦性标準，産品必須符合；第三種是經濟合同中引用的推薦性标準，在合同約定的範圍内必須執行；第四種是獲得認證并标示認證标志銷售的産品，必須符合認證标準；第五種是強制性标準引用的推薦性标準，在強制性标準适用的範圍内必須執行。（四）“一次性塑料杯案”的分析

案件中，GB 18006.1-2009《塑料一次性餐飲具通用技術要求》前言中指出“本标準的5.8條是強制性的，其餘為推薦性的”，其中5.8條為“衛生理化指标”，甲區市場監管局責令J公司修改的6.6條為“負重試驗”，是推薦性條款，因此，J公司認為推薦性條款無需強制執行，其制定的企業标準是符合相關規定的。

但是，甲區市場監管局、市質量技監局均認為該推薦性條款應當強制執行，該觀點在訴訟中也得到了一審法院的認可。其理由主要在于：一是J公司是一家生産一次性塑料杯的企業，一次性塑料杯是列入工業産品生産許可證目錄的産品，是需取得《全國工業産品生産許可證》後方能生産、銷售的産品。根據《工業産品生産許可證管理條例》第十條規定，“國務院工業産品生産許可證主管部門依據本條例第九條規定的條件，根據工業産品的不同特性，制定并發布取得列入目錄産品生産許可證的具體要求；……”，《工業産品生産許可證管理條例實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》第六條第一款規定，“質檢總局負責全國工業産品生産許可證統一管理工作，對實行生産許可證制度管理的産品，統一産品目錄，統一審查要求，統一證書标志，統一管理”，第八條規定“質檢總局根據列入目錄産品的不同特性，制定并發布産品生産許可和職能實施細則，規定取得生産許可的具體要求，需要對列入目錄産品生産許可的具體要求作出特殊規定的，應當會同國務院有關部門制定并發布”。而一次性塑料杯所适用的《食品用塑料包裝、容器、工具等制品生産許可審查細則》（以下簡稱《審查細則》）（六）食品用工具産品生産許可審查規則7.2和7.3規定“負重性能、耐溫性能、跌落試驗參照執行GB 18006.1-1999（後被GB 18006.1-2009所替代），适用于一次性餐飲具”。因此，GB 18006.1-2009中6.6條雖為推薦性條款，但因行政法規《工業産品生産許可證管理條例》的規定，使其必須在工業産品生産許可證所規定的範圍内強制執行。

其次，J公司生産的一次性塑料杯外包裝上标注有其獲取的QS證号，表明其生産的一次性塑料杯是根據《工業産品生産許可證管理條例》，通過《審查細則》審查、檢驗，并取得工業産品生産許可而生産的産品。根據《實施辦法》第四十六條規定，“取得生産許可的企業應當保證産品質量穩定合格，并持續保持取得生産許可的規定條件”，而根據《實施辦法》第二章和第三章的相關規定，産品質量合格的依據是《審查細則》，取得許可的條件包括與所生産産品相适應的生産條件。因此，J公司生産的一次性塑料杯因取得工業産品生産許可且在外包裝上标注有工業産品生産許可證的标志，使其必須符合《審查細則》中的有關要求，即GB 18006.1-2009中6.6條的規定。

綜上，GB 18006.1-2009中6.6條負重試驗雖為推薦性條款，但對于J公司具有行政約束力，其為産品制定的企業标準5.4負重試驗中所采用的負重砝碼質量低于強制性要求，甲區市場監管局責令其改正，使其符合國家标準規定的行為并無不當。

04

相關條款

一、《中華人民共和國工業産品生産許可證管理條例》

第十條 國務院工業産品生産許可證主管部門依照本條例第九條規定的條件，根據工業産品的不同特性，制定并發布取得列入目錄産品生産許可證的具體要求;需要對列入目錄産品生産許可證的具體要求作特殊規定的，應當會同國務院有關部門制定并發布。……

二、《中華人民共和國工業産品生産許可證管理條例實施辦法》

第六條 質檢總局負責全國工業産品生産許可證統一管理工作，對實行生産許可證制度管理的産品，統一産品目錄，統一審查要求，統一證書标志，統一監督管理。

全國工業産品生産許可證辦公室負責全國工業産品生産許可證管理的日常工作。

省級質量技術監督局負責本行政區域内工業産品生産許可證監督管理工作，承擔部分列入目錄産品的生産許可證審查發證工作。

省級工業産品生産許可證辦公室負責本行政區域内工業産品生産許可證管理的日常工作。

市、縣級質量技術監督局負責本行政區域内生産許可證監督檢查工作。

第八條 質檢總局根據列入目錄産品的不同特性，制定并發布産品生産許可證實施細則（以下簡稱實施細則），規定取得生産許可的具體要求；需要對列入目錄産品生産許可的具體要求作特殊規定的，應當會同國務院有關部門制定并發布。

三、《企業标準化管理辦法》

第七條 制定企業标準的原則：

（一）貫徹國家和地方有關的方針、政策、法律、法規，嚴格執行強制性國家标準、行業标準和地方标準；

……

四、《标準化法條文解釋》

第十四條 強制性标準，必須執行。不符合強制性标準的産品，禁止生産、銷售和進口。推薦性标準，國家鼓勵企業自願采用。

……

3．“推薦性标準，國家鼓勵企業自願采用”是指，（1）推薦性标準，企業自願采用；（2）國家将采取優惠措施，鼓勵企業采用推薦性标準。推薦性标準一旦納入指令性文件，将具有相應的行政約束力。

五、《食品塑料包裝、容器、工具等制品生産許可審查細則》

（六）食品用工具産品生産許可審查規則

7.2 一次性塑料餐飲具發證檢驗和關鍵控制檢驗項目見表12

……

注：負重性能、耐溫性能、跌落試驗參照執行GB 18006.1-1999

7.3 綜合判定

全部檢驗項目都合格時，判定該批次産品本次檢驗結果符合标準要求，符合發放生産許可證要求。有一項（包括一項）以上不合格時，則判定該批次産品本次檢驗結果為不合格，不符合發放生産許可證要求。

六、《上海市企業産品标準自我聲明公開和監督管理試行辦法》

第十五條（行政機關職責）各級标準化行政主管部門或法律法規授權的其他機構按照國家标準化管理部門有關企業産品标準管理規定，負責對企業産品标準自我聲明公開的信息的完整性、真實性、準确性和合法性進行抽查（抽查的範圍、比例、頻次以及要求另行制定），負責處理與自我聲明公開活動相關的投訴或舉報。

有下列情形的，由标準化行政主管部門責令改正：

……

（三）企業自我聲明公開的産品标準不符合國家法律、法規、強制性标準規定的；

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